Tribunales agrarios, a juicio

La ASF y organizaciones sociales califican de ineficaz el trabajo de estas autoridades del sistema judicial mexicano. Ricardo García Villalobos, magistrado presidente del Tribunal Superior Agrario, se defiende: acusa a la SHCP de no dotar de recursos suficientes y explica que si los casos los despacharan con la celeridad que les exige la ASF ya se hubiera “incendiado el país”.

Símbolo de la Revolución Mexicana, el reparto agrario permanece inconcluso en los archivos de los tribunales agrarios. Con una infraestructura no reglamentada, los encargados de dictar sentencia a favor de los poseedores de la tierra incumplen con el objetivo de impartir justicia de manera pronta y expedita, indica la Auditoría Superior de la Federación (ASF).

Los campesinos de dos municipios enclavados en la Sierra Sur oaxaqueña padecen la dilación de los juicios: la rúbrica del presidente Adolfo Ruiz Cortines no fue suficiente para validar la posesión de más de 15 mil hectáreas en beneficio de los pobladores de San Juan Lajarcia. La disputa de 3 mil 625 hectáreas entre sus habitantes y los de San Bartolo Yautepec rebasa los 50 años.

Vecinos de esta zona se han liado a golpes y entablado discusiones interminables, en tanto que el expediente abierto en 1945 pasó ya por todas las instancias gubernamentales que podrían resolver el asunto: Delegación Agraria de Oaxaca, Secretaría de la Reforma Agraria y Tribunal Unitario Agrario. Desde 2004 descansa en el Tribunal Superior Agrario (TSA), sin que hasta el momento se vislumbre una solución.

La Evaluación de las actividades institucionales de los tribunales agrarios, ordenada por la ASF el 20 de agosto de 2007, señala que el TSA –encabezado por Ricardo García Villalobos– y los 49 Tribunales Unitarios Agrarios (TUA) del país incumplen con el objetivo de impartir justicia de manera pronta y expedita. La distribución de la tierra, uno de los logros del levantamiento armado de 1910, continúa pendiente para millones de campesinos.

Además, los tribunales agrarios sostienen una estructura burocrática de, por lo menos, 20 unidades administrativas no reglamentada en su Manual de organización, indica la Auditoría.

En entrevista con Contralínea, el magistrado presidente del TSA, Ricardo García Villalobos, es contundente: “Si la justicia agraria no funcionara, ya nos hubieran barrido del panorama”. Rechaza las observaciones de la ASF y culpa a las autoridades hacendarias de no dotar a los tribunales agrarios de suficientes recursos para cumplir con el mandato asignado en 1992: brindar certeza jurídica a los campesinos.

Además, justifica: los conflictos en el campo no se solucionan en los plazos establecidos, pues deben ser llevados a plena conciliación entre las partes. De lo contrario, se pueden convertir en focos rojos para la tranquilidad y paz social del país. Hay conflictos de tierras en los que llegar a un acuerdo puede tardar años. “No podemos dictar sentencia, le caiga a quien le caiga, porque ya hubiéramos incendiado el país”, arguye.

ASF cuestiona burocracia

Entre la estructura del órgano judicial agrario, la ASF destaca la creación de áreas para ser ocupadas por los secretarios particulares del magistrado presidente, de los magistrados numerarios, del magistrado supernumerario, del secretario general de Acuerdos, del director general de Asuntos Jurídicos; la Coordinación de Asesores, la Coordinación de Enlace Interinstitucional; secretaria privada; dos subdirecciones; 37 departamentos y 53 unidades administrativas.

Hasta el cierre de la auditoría, ninguna estaba registrada en el Manual de organización, en incumplimiento al artículo 32 del Reglamento Interior de los Tribunales Agrarios, que señala como obligación de la Oficialía Mayor “formular los anteproyectos de manuales de organización, procedimientos y operación de los tribunales agrarios, y someterlos a la consideración del presidente”.

De acuerdo con el directorio de funcionarios públicos del TSA y las claves correspondientes a su remuneración mensual –contenidas en el Portal de Transparencia de la entidad–, los salarios de esta estructura tienen un costo para el erario de 2 millones 267 mil 70 pesos cada mes.

El magistrado presidente del TSA, indica la ASF, tiene a su mando seis secretarios particulares, cinco de ellos con clave NC2, que significan un cargo al erario de 39 mil 902 pesos cada uno, es decir, 199 mil 510 pesos al mes. Uno más, con la clasificación MA1, quien recibe 47 mil 973 pesos mensuales. Además, una secretaria privada (con la clave NAI) que percibe 25 mil 254 pesos mensuales.

En el mismo directorio se enlistan dos secretarios particulares, dependientes de los secretarios generales de Acuerdos y de Asuntos Jurídicos. Con la clave NC2, ambos significan a la hacienda pública un desembolso de 79 mil 804 pesos cada mes.

El coordinador de Asesores tampoco está contemplado en el Manual de organización que revisó la Auditoría. Con la clave LA1, éste recibe 85 mil 888 pesos mensuales. Asimismo, el coordinador de Enlace Institucional (clave NC2) obtiene 39 mil 902 pesos cada 30 días.

El informe no especifica los nombres de las subdirecciones creadas al margen del Reglamento Interior de los Tribunales Agrarios. No obstante, cada encargado del área gana 32 mil 820 pesos, bajo el rubro NA3, se observa en el listado oficial. Mensualmente, ambas oficinas representan un gasto de 65 mil 640 pesos.

De los 37 departamentos creados al margen del reglamento, tan sólo por cada jefe de unidad se erogan 22 mil 156 pesos, lo que asciende a un total de 819 mil 661 pesos mensuales. Mientras, a las 53 unidades administrativas son asignados 903 mil 438 pesos apenas para el pago de los titulares de éstas, que se encuentran bajo la clave OA1.

La defensa

García Villalobos niega que tenga a su disposición media docena de secretarios particulares. Asegura que la estructura burocrática de las instituciones está en orden y conforme al reglamento.

Por el contrario, enfatiza, la desatención de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público –encabezada por Agustín Carstens Carstens– ha traído como consecuencia que el personal de las áreas jurídica y administrativa esté contratado bajo cargos diferentes a los que desempeña. La secretaría no ha autorizado los puestos necesarios para su funcionamiento.

“La ASF se ha confundido, yo le pedí al auditor (Arturo González de Aragón) que me mandara abogados y no contadores. No es lo mismo auditar una estructura administrativa que un tribunal: hay plazas que no corresponden a la función que desempeñan porque Hacienda no autoriza”, dice el magistrado y exasesor jurídico de la Confederación Nacional Campesina.

“Hemos peleado durante años que cada quien ocupe su función específica. Se tienen puestos asimilados, pero con un sueldo y prestaciones menores. Tengo directores generales que aún no se acercan al cargo que deberían ocupar. Los encargados de Recursos Humanos y Financieros se ocupan como directores adjuntos. El manual está en forma. No es una cuestión del presidente”, explica el también exsubsecretario de Gobierno de la Secretaría de Gobernación.

García Villalobos contradice los resultados de la evaluación, e indica que desde la creación de los tribunales agrarios, en 1992, todos tienen la misma plantilla. “A veces tenemos que buscar el apoyo de otro tribunal porque se eleva el número de casos por atender. Para hacer funcionar de forma adecuada (a los tribunales agrarios) se necesitan unos 5 millones de pesos por cada uno, pero Hacienda no lo ha aceptado”.

Hay un desdén porque “pensaron que la justicia agraria iba a ser transitoria y cada vez es más problemática. Ha faltado comprensión en lo económico. Para ser rápidos y expeditos necesitamos que las audiencias sean permanentes, a muy cortos plazos, pero con tan poco personal no se puede”.

Cuando un tribunal rebasa los 1 mil expedientes, expone, ya no será eficiente. “Actualmente tenemos más de 10 TUA con una cifra superior. En consecuencia, comienza la ineficacia involuntaria”, explica García Villalobos.

Tribunales ineficaces

Según la evaluación de la Auditoría, los tribunales agrarios resolvieron 33 mil 643 conflictos y controversias por la posesión y usufructo de la tierra en 2006. La ASF estima que el costo de cada uno de los asuntos fue de 11 mil 800 pesos, promedio.

No obstante, detectó que en los tribunales unitarios de Saltillo, Oaxaca y Guadalajara, entre otros, se utilizaron ineficazmente los recursos públicos. La evaluación indica que algunos casos se resolvieron con 900 pesos, en tanto que otros costaron más de 40 mil pesos, 450 veces más respecto de los juicios económicos.

En Guadalajara, Cuernavaca, Distrito Federal, Oaxaca, Colima, Mexicali y Saltillo se resolvieron de 200 a 400 asuntos, con un ejercicio presupuestal de 7 millones 546 mil 900 a 10 millones 922 mil 900 pesos. Ello significó una ineficacia en la ejecución del gasto, pues el costo promedio por resolución es de 28 mil pesos, lo que rebasa por 16 mil 200 pesos a la media de los casos solventados.

Los TUA de Mérida, Ciudad Obregón, Toluca, Tuxtla Gutiérrez, Pachuca, Querétaro y Guanajuato resolvieron de 1 mil a 1 mil 500 asuntos, con un ejercicio de 7 millones 23 mil 100 a 10 millones 860 mil 600 pesos, “lo que indica una mayor eficiencia en el uso de sus recursos”: el gasto por juicio se calcula en 6 mil 800 pesos, cifra inferior en 5 mil pesos al promedio de resoluciones emitidas.

La evaluación destaca que en el Tribunal Agrario de Querétaro se resolvieron 1 mil 546 conflictos, con un costo de 10 millones 860 mil 600 pesos, que genera un costo promedio de 7 mil pesos. El pago más bajo se dio en la subsede de Atotonilco el Alto, Jalisco, con 900 pesos. Mientras, el más elevado fue de 42 mil 700 pesos en el TUA de Saltillo, Coahuila.

La crítica social

Rafael Galindo, secretario general de la Central Campesina Independiente, dice que los tribunales agrarios, creados en 1992, “no han cumplido con las expectativas para las que fueron creados: confluyen muchos intereses, predominan las chicanas legales y las cuestiones políticas para que el tribunal resuelva en contra de los campesinos”.

Con más de 40 expedientes en diversos tribunales, el líder agrario señala: “No vemos en el Tribunal Superior Agrario a una institución pública en defensa de los campesinos. Se ha convertido en un lugar donde se deslindan conflictos, pero el agricultor es el perdedor porque no tiene a los mejores abogados ni recursos para asistir cada vez que se requiere. Las autoridades han asumido funciones para ratificar la pequeña propiedad y defender más a los particulares”.

Víctor Quintana, secretario general del Frente Democrático Campesino (FDC), coincide con el diagnóstico de la ASF, pues hay “tortuguismo” en la solución de problemas de la tenencia de la tierra. “Los trámites son un desafío a la resistencia de cualquier comunidad: tardan de 40 a 50 años en resolverse”.

Ineficacia procesal

Con un presupuesto de 584 millones 214 mil 900 pesos, las operaciones de los TUA son deficientes a decir de la ASF: hay expedientes que no tienen fecha de inicio ni autorización, tampoco están rubricados por los funcionarios facultados para el ejercicio de la justicia agraria.

La Auditoría registró 177 casos que se llevan mediante ocho procedimientos, operados por la Secretaría General de Acuerdos, las direcciones generales de Asuntos Jurídicos, Recursos Financieros, Recursos Humanos, Recursos Materiales, Contraloría Interna, Dirección de Informática y el Centro de Estudios de Justicia Agraria Doctor Sergio García Ramírez.

Esta situación incumple la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, que otorga atribuciones al TSA para aprobar las disposiciones necesarias para su buen funcionamiento y al oficial mayor para su elaboración.

De la eficacia del TSA, el informe indica que las cifras cayeron en un 40 por ciento respecto de 2005. Los indicadores del TSA dicen que un año antes de aplicada la auditoría, se solucionaron 1 mil 585 casos, de los 1 mil 580 que se habían propuesto como meta.

Al siguiente ejercicio el objetivo fue de 1 mil 775 asuntos, de los que se solucionaron 1 mil 38, es decir, 58.5 por ciento de lo indicado. La ASF recomendó adoptar medidas y estrategias para cumplir con las metas.

Con 60 expedientes que involucran disputas de indígenas con particulares en la Sierra Tarahumara, el dirigente del FDC justifica el amplio tiempo que toma a las autoridades resolver los conflictos, pues “no hay dinero en las instituciones para viáticos o computadoras. La falta de recursos les impide que los peritajes se hagan con toda agilidad. Es necesaria una reingeniería total del sistema agrario, pero hay que partir de la defensa del territorio de las comunidades”.

Conflictos en espera

Los tribunales no especifican plazos para formular sentencias o resoluciones en juicios agrarios, recursos de revisión, conflictos y amparos, indica la Auditoría Superior. “De lo anterior, se desprende que no existió eficacia en el cumplimiento del objetivo de impartir justicia pronta y expedita por parte del TSA”.

De las 612 resoluciones, indica el máximo órgano de fiscalización en México, sólo 20 –representan el 3.3 por ciento– se formularon dentro del plazo establecido en la legislación agraria. Las 592 restantes –96.7 por ciento– se emitieron fuera de tiempo.

Con el análisis de la legislación agraria, la ASF determinó que para los TUA no se especifican plazos para emitir sentencias o resoluciones en los asuntos de su competencia, contenido en el artículo 186 de la Ley Agraria: “El Tribunal podrá acordar en todo tiempo, cualquiera que sea la naturaleza del negocio, la práctica, ampliación o perfeccionamiento de cualquier diligencia, siempre que sea conducente para el conocimiento de la verdad sobre los puntos cuestionados”.

Héctor Robles, investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria, advierte que, mientras haya inseguridad en la tenencia de la tierra, las posibilidades de mejorar las condiciones productivas o de invertir en el campo disminuyen. Nadie quiere estar involucrado en un conflicto, asegura.

El especialista en el sector agrario urge a que los problemas se resuelvan pronto y mediante la conciliación, pues “es necesario garantizar la paz y dar certidumbre a las personas pobres de que cuentan con un patrimonio; en especial y por justicia social, a los indígenas”.

Sin apoyo

El magistrado presidente del TSA espeta: “No hay un solo tribunal en donde se puedan cumplir los plazos procesales. También hay que contemplar la participación de la gente, agenda y la accesibilidad de las partes. No depende del tribunal, estrictamente, decir qué se lleva a cabo o qué se declara desierto. Hay que buscar la justicia real, no conozco una sola área jurídica en donde un tribunal pueda cumplir con los plazos que le fijan”.

Las decisiones que se toman en los 49 TUA, indica, impactan en el aspecto social, por eso “privilegiamos la conciliación. Necesitamos la participación de las autoridades estatales y federales, que tienen presupuesto para poder hacer proyectos productivos. Alguien tiene que darles esa compensación a las personas que no obtienen el juicio a favor, pero hay gobiernos estatales que no asumen esta responsabilidad y se traban más las resoluciones”.

Max Correa, secretario general de la Central Campesina Cardenista, defiende el trabajo de los tribunales agrarios. “Los resultados de la Auditoría responden a una consigna política para desacreditar el trabajo de los TUA, que siempre han buscado garantizar el derecho de los núcleos agrarios para dotarlos de un pedazo de tierra. Es la última institución que nos queda para culminar el rezago agrario.

“Sin instrumentos como el TSA y la Reforma Agraria, tendríamos enfrentamientos entre campesinos y particulares. Habría una generación de conflictos sociales y armados en México. Ellos (los tribunales) abren la posibilidad legal para que las partes encuentren una solución”, comenta el dirigente campesino.

Al 31 de diciembre de 2006, del universo de 20 mil 918 asuntos turnados por la Secretaría de la Reforma Agraria a los tribunales agrarios, el TSA tenía 10 aún pendientes de resolución y los TUA, 87.

La Auditoría señala que, a esa misma fecha, 8 mil 227 casos quedaban pendientes de conciliación, “en incumplimiento de lo dispuesto en el artículo cuarto transitorio del Decreto por el que se publicó la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios en el Diario Oficial de la Federación del 26 de febrero de 1992”.

Dicha ley indica que los asuntos que se encuentren en trámite y pendientes de resolución definitiva, se pondrán en estado de resolución y se turnarán los expedientes debidamente integrados al Tribunal Superior Agrario.

En tanto, en la Sierra Sur oaxaqueña, los pobladores de San Juan Lajarcia se disputan 3 mil 625 hectáreas con los de San Bartolo Yautepec. A cinco décadas de iniciado el conflicto, nada se ha concluido. Las autoridades calculan que, como cada año, 30 mil expedientes más entrarán a los tribunales agrarios del país.