La reforma hacendaria: la reproducción del neoliberalismo

“Evidentemente no es nada popular”, la única frase cierta del discurso presidencial ante la nueva reforma fiscal. La oligarquía se sirvió con la cuchara grande: tuvo acceso a los diputados, a las negociaciones, compró a algunos y “convenció” a otros… Y todavía se quejan por lo muy poco que no lograron adquirir. Se impuso el neoliberalismo. Ni un asomo de keynesianismo aunque se le cuelgue el apelativo de “social”

 

El pasado 7 de octubre, durante su gira por Bali, Indonesia, Enrique Peña dijo que su gobierno estaba dispuesto a asumir el “costo político” que implicaba la aprobación de su iniciativa bautizada elegantemente como “reforma social hacendaria”, por considerar que con ella se fortalecería “la capacidad financiera del Estado mexicano y los tres órdenes de gobierno”. Y, al final, no le quedó más que digerirlo, porque su propuesta, en el bazar de la negociación legislativa, y el mercado clandestino donde trafican los grupos de poder, en la “cultura” de lo transable, fue sacrificada en el altar de los vanidosos intereses. En un sentido nada figurado.

Supuestamente, la enésima “modernización” hacendaria aspiraba alcanzar lo que nunca se ha logrado en el México posrevolucionario: fortalecer estructuralmente las finanzas del Estado. Y al cabo, el resultado obtenido en su tránsito por el Poder Legislativo se resume en las elocuentes palabras del diputado panista José Isabel Trejo, presidente de la Comisión de Hacienda, emitidas en el inicio de las discusiones: “habrá Ley de Ingresos y reforma con modificación a la iniciativa”. Pero quedará pendiente la gran reforma que México necesita y se aprobará “la que alcanzó”.

El único punto de consenso alrededor de la iniciativa, el cual provocó sus inevitables modificaciones, fue señalado por el propio Peña: “evidentemente no es nada popular”. La interpretación que cada partido del Congreso de la Unión dio como impopular o popular a su contenido, o la defensa de los intereses facciosos y clasistas que representan, entre otros aspectos, fueron el embrión del disenso, de la confrontación entre éstos con el Ejecutivo y entre ellos mismos. El estrecho margen de tiempo legislativo disponible para discutir, desechar diversas propuestas oficiales, improvisar y pactar otras tantas para sustituirlas y compensarlas, y asentir un proyecto de profusos cambios, obligó a los legisladores a realizar sobre la marcha un amplio número de ajustes en la manera en que el gobierno peñista aspiraba obtener ingresos adicionales y la forma en que esperaba gastarlos.

En esas circunstancias, con el tradicional método de abrir hoyos para tapar otros, inevitablemente sólo podía aprobarse la reforma “que alcanzó”, calificada por algunos como “recaudatoria”, o una simple “miscelánea parchada y remendada”, antes que una reforma, cuyos frustrantes resultados, repetidos cada sexenio, reproducirán en 2014-2018 la permanente restricción que enfrentan los ingresos y el gasto gubernamentales. Con sus consecuentes y futuros sobresaltos, debido al precario equilibrio de las cuentas estatales y el riesgo de la ampliación del déficit fiscal (el tradicional del sector público se elevará de cero por ciento en 2007 a 2.4 del producto interno bruto, PIB, en 2013; si se excluye la inversión de Petróleos Mexicanos, Pemex, será de 0.4 por ciento en 2013; y el del gobierno federal pasará de 1.8 a 2.7), merced a las recurrentes deviaciones perniciosas entre las metas de ingresos programados y los alcanzados anualmente, o sus significativas caídas cíclicas de diferente magnitud (1982-1983, 1985-1987, 1990, 1993, 1995-1996, 1998-1999, 2009-2010), seguidas por los recortes en los egresos como medida compensatoria para evitar el disparo del desequilibrio presupuestal. Lo anterior ha ocurrido cada 2 años, en promedio, en las últimas 3 décadas, lo que, en gran medida, explica el mediocre ritmo de crecimiento económico del ciclo neoliberal.

Esa historia se repitió en 2013. En enero-agosto, los ingresos acumulados reales presupuestarios del sector público cayeron 0.6 por ciento, debido a la contracción de los petroleros (-4.2 por ciento). Pero el gasto programable se contrajo más que proporcionalmente: 3.9 por ciento. Esa situación es explicada por el injustificable rezago oficial en su ejercicio. Algunos de los ramos administrativos más castigados fueron: energía, -87.7; comunicaciones y transportes y medio ambiente, -17.8, en cada caso; salud, -12.9; educación pública, -9.2; y agropecuario, -4.2 por ciento. ¿Un deliberado recorte para agudizar el deterioro del sector energético y en la infraestructura para justificar su reprivatización? ¿Los otros reflejan el sentido “social” del peñismo? Para agravar las cosas, el atraso en el gasto en infraestructura y rural coincidió con los recientes desastres climatológicos, cuyo costo es estimado en más de 75 mil millones de pesos, el cual es considerado en el presupuesto para 2014.

Los ingresos reales del gobierno federal, en cambio, aumentaron 3.1 por ciento en el mismo lapso. Sin embargo, el gasto programable real se desplomó 5.2 por ciento (en febrero había sido de 11 por ciento). En particular, la inversión física presupuestaria se derrumbó 27.9 por ciento. ¿Cómo entender las medidas “contracíclicas” de las que hablan Peña Nieto y Luis Videgaray, secretario de Hacienda? Porque su contracción es corresponsable de la actual recesión, debido al amplio número de productores y distribuidores que dependen de los egresos estatales.

La lógica de la iniciativa, al menos en su retórica, era fortalecer los ingresos y evitar los subsecuentes ajustes en el gasto, complementados con la introducción de una nueva medida “contracíclica”: el concepto de “balance estructural”. Es decir, que ante la baja de la recaudación se evitaría el recorte en los egresos y se aceptaría un déficit fiscal temporal más alto, financiado con deuda, para no afectar el crecimiento. En las fases de recuperación, con mayores ingresos y sin afectar el gasto, se eliminaría el desequilibro.

Desde luego, una “gran reforma hacendaria” involucra algo más que lo anterior. Sobre todo porque la precariedad fiscal es producto de su propia orientación regresiva, antisocial, que sólo beneficia la acumulación y reproducción de capital neoliberal, a costa de la desigualdad, la inseguridad y el pobre ritmo de la economía. El deterioro en la recaudación se debe a la reducción de las tasas a la renta de las grandes empresas y los sectores de altos ingresos –lo que, sumado a los mecanismos que posibilitan la elusión y la evasión de impuestos, y los subsidios que reciben, restringen la disponibilidad de recursos del Estado–, parcialmente compensados por el aumento de los gravámenes al consumo que afectan los niveles de vida de las mayorías. Esa combinación ineludiblemente restringe el nivel del gasto público y privado, una de las bases de la demanda agregada y del crecimiento (otro sostén es la inversión, dañada por el alto costo del crédito), y restringe la importancia del Estado en el desarrollo, en la expansión económica y su papel anticíclico, en la redistribución más equitativa del ingreso y el bienestar, a través del gasto social y la diferencia progresiva de los impuestos cobrados. El imperativo del balance fiscal cero, en un escenario de bajos ingresos públicos, exige comprimir el gasto. Las privatizaciones y la desregulación económica refuerzan la polarización social, la acelerada concentración del ingreso y la riqueza y la creciente pobreza y miseria.

Pero una corrección de esa naturaleza no estaba en el ánimo ni en la agenda del Ejecutivo y los congresistas, pues hubiera implicado desechar la política fiscal neoliberal y desempolvar otra de aroma keynesiano, con sus funciones básicas estipuladas al Estado, y como uno de los componentes clave de la política económica: la asignación de recursos (inversión e intervención en sectores estratégicos para el suministro de bienes y servicios); la redistributiva (impuestos progresivos y gasto social), la estabilizadora (regulaciones administración del pleno empleo –crecimiento, empleo y precios– y la demanda –variación impuestos, el gasto y el déficit para atenuar el ciclo económico–) y de planeación (rectoría estatal de largo plazo). Implica, como conditio sine qua non, redefinir el papel del Estado en un desarrollo socialmente incluyente. Es obvio que, una reforma seria, de fondo, trasciende el tiempo y los espacios acotados por el Ejecutivo y el Congreso y los procesos legislativos. Un régimen democrático la negocia, consensua y busca la legitimidad social para reforzar la estabilidad política que posibilite alcanzar los fines perseguidos; uno autoritario la impone de facto.

La “gran reforma hacendaria que México necesita” volvió a postergarse, ya que el propósito del Ejecutivo y el Legislativo era otro, modesto. El primero, en realidad, sólo pretendía ampliar su margen de acción y no un viraje estratégico. Sólo aspiraba a disponer de una mayor dotación de recursos para tratar de evitar ajustes bruscos en el gasto durante su mandato. A los partidos sólo les interesaba llevar a cabo ajustes cuantitativos y no cualitativos, y la “miscelánea” fiscal se convirtió en moneda de cambio, ya que ofrecía márgenes de maniobra. En ese sentido, lo que se aprobó no representa una derrota para Peña Nieto y Videgaray, porque estaban dispuestos al quid pro quo, a cambio de que no se modificara la esencia del conjunto del paquete y, ¿por qué no?, para granjearse su consenso con la reprivatización energética.

Desde luego, no fue un cuchareo descarado exclusivo para el Ejecutivo y la mayoría de los congresistas. Mientras que los maestros, que defienden sus derechos constitucionales, son atendidos y tundidos a garrotazos, encarcelados y despedidos, los grupos de poder, como una parvada de buitres, fueron recibidos y escuchados en las cámaras, se les permitió intervenir desvergonzadamente durante el proceso legislativo y picotear sobre el cadáver de la “miscelánea”. Presionaron, amenazaron, corrompieron. Fueron poco más de 250 cabilderos de variopinto pelambre: exfuncionarios públicos, representantes del Consejo Coordinador Empresarial, los hombres de negocio, de la Confederación Patronal de la República Mexicana, de la Confederación de Cámaras Industriales, refresqueras… Fernando Zárate, diputado perredista, denunció que “hay ofrecimientos [de los cabilderos] en bienes, en servicios. Hay ofrecimientos directos de que ellos pueden financiar campañas, que ellos pueden financiar los cargos siguientes a los que aspiran, que financian comidas, que financian eventos de toda naturaleza. Han sido, desde mi punto de vista, muy primitivos; pero desde el punto de vista de otros, muy atractivos. Están haciendo archivos. Investigan las propiedades que tienen, investigan los inmuebles, investigan otras cosas de su vida y así comienzan las amenazas”. Fuentes cercanas a la Comisión de Hacienda aseguran que varios diputados ya han recibido tráileres cargados de refrescos en sus distritos para que dispongan de ellos en sus comunidades (Imelda García, ADNPolítico).

Esa es nuestra sacrosanta “democracia”

A la población sólo le arrojaron las sobras. Según la perredista Dolores Padierna, el seguro contra el desempleo será financiado con los recursos de los trabajadores lanzados a la calle, de sus cuentas del Infonavit (Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores), y siempre y cuando cumplan con los requisitos excluyentes. La Pensión “Universal” no será universal. Sólo para quienes cumplan 65 años a partir de 2014 (unas 23 mil personas). Los que cumplieron esa edad este año o antes quedarán marginados. Para ellos se mantendrá el asistencialismo focalizado, si tienen 70 años o más. Los informales que deseen los servicios de salud, antes tendrán que pasar por la Secretaría de Hacienda para pagar sus impuestos. Las mayorías, miserables, pobres y clasemedieras, tendrán que soportar el peso de una reforma hacendaria recaudatoria y no redistributiva, la cual llegará con los resabios recesivos: pérdida de empleo, deterioro de sus ingresos reales.

La disputa por el excedente complementario que esperan recaudar los peñistas en 2014-2018 se convirtió en una grotesca misa en escena, donde los grupos de poder y sus fámulos legisladores y del Ejecutivo hicieron todo lo posible por trasladar el mayor costo posible a las mayorías, pese a que ellas los eligieron como sus representantes de elección popular.

Al final, el instrumento de ajuste en los ingresos fue la zanahoria arrojada por Peña Nieto y Videgaray a los legisladores: los precios del petróleo de exportación subestimados para que ellos los elevaran al nivel que se les pegara la gana. La misma práctica del pasado que reproduce la salvaje sobreexplotación del energético y que permite a los gobiernos disponer alegremente de los excedentes obtenidos entre los precios programados y los alcanzados (ver gráfica 1). El juego de quitarle unos pesos a algunos renglones y aumentarle a otros es un sucedáneo complementario. Una especie de caramelo como postre que no altera las directrices de la iniciativa convertida en ley. Cuando Manlio Fabio Beltrones anunció que se realizarían cambios –por ejemplo, rechazaba el IVA a colegiaturas, rentas, compra-venta de casas habitación–, no pretendía encabezar una rebelión en la granja ni pretendía provocar una crisis. Sólo avisaba que se iniciaban las acrobacias legislativas. Hasta la mayoría legislativa del Partido de la Revolución Democrática participa alegremente en el quid pro quo. Los gobiernos federal y del Distrito Federal negociaron cinco acuerdos que le permitirán a la capital participar de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, perteneciente al Ramo 33, o el que subsanará el faltante que se generará con la próxima creación del Régimen de Incorporación que sustituirá el Repeco (régimen de pequeños contribuyentes), entre otros.

La cantidad de los ingresos fiscales adicionales que se espera recaudar en 2014, alrededor de los 240 mil millones de pesos, 1.4 del PIB, y 435 mil millones en 2014-2018, 2.9 por ciento del PIB acumulado (ver cuadro 1), es francamente irrisoria y en nada servirán para consolidar las finanzas del Estado, ni para pensar que esos recursos servirán para detonar el crecimiento y mejorar el bienestar social.

Permiten afirmar que esos recursos sólo servirán para garantizar la reproducción de la misma estructura de gobierno priísta-panista neoliberal y depredadora precedente. Se aumentarán indiscriminadamente los impuestos. Se reducirán y retirarán subsidios sociales. Al mismo tiempo, los peñistas continuarán rematando y reprivatizando los activos y el patrimonio de la nación, entre ellos los petroleros y los eléctricos, como ya hicieron con las zonas costeras y fronterizas o las telecomunicaciones. Los neoliberales peñistas sólo buscan garantizar su propia existencia y refrendar su renuncia de la apuesta a la inversión productiva, al crecimiento, al empleo y la atenuación de la concentración de la riqueza y las desigualdades sociales.

Pese a los insignificantes ajustes en las cargas fiscales, los hombres de presa arrojan espuma por la boca. Una política tributaria progresiva implicaría ponerles gravámenes como los que aplican los primermundistas Estados Unidos (42 por ciento), o el Reino Unido, España o Francia, donde es de 50 por ciento, como se observa en el cuadro 2. ¿Qué es 1-5 puntos más a la tasa marginal máxima del impuesto a la renta de 30 por ciento (31 por ciento a quienes ganen de 500 mil pesos anuales a 750 mil, 34 por ciento entre 1 millón y 3 millones de pesos, 35 por ciento a ingresos superiores a 3 millones)?

En una perspectiva más amplia, en el mejor de los casos, los ingresos del sector público, con los adicionales (0.6 por ciento del PIB, en promedio), pasarían de 22.1 por ciento del PIB en 2014 a 24 en 2018, apenas similar al alcanzado en 1980 (23.4 por ciento). Lo mismo ocurrirá con los del gobierno federal (alrededor de 9 por ciento). Sin considerar la reprivatización petrolera, se mantendrá la petrodependencia, que aporta el 32 por ciento de los ingresos totales del gobierno federal (ver gráfica 2).

En el caso del gasto neto pagado, sin considerar la inversión de Pemex, éste pasaría de 22.1 por ciento del PIB en 2013 a 24 en 2018. En 1980 había sido de 28 por ciento. El programable subiría de 16.6 a 17.9 por ciento. A principios de la década de 1980 había sido de poco más de 23 por ciento (ver gráfica 3).

Una curiosidad adicional. En la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, el promedio de los ingresos presupuestarios de sus miembros, en 2011, equivale al 33.8 por ciento del PIB, si se considera únicamente al gobierno central, o de 42.6 si se incluye a los estatales y locales. En Francia es de 42.6 y 50.9 por ciento. En México de 19.7 y 21.9. En Argentina, Brasil o Chile, sus ingresos equivalen a 21, 24 y 18 por ciento. El gasto promedio de la Organización es de 31.3 y 45.8 por ciento. En México de 18.8 y 22.5 por ciento (ver cuadro 2).

En 2012, en América Latina, el promedio de los ingresos tributarios equivalen a 17 por ciento del PIB. En México a 9 por ciento, casi la mitad menos; el gasto total medio a 21.6 por ciento, en México a 18.54. Sólo es mayor al ejercido como los países más humildes de la región: Guatemala, Haití o Nicaragua, por citar a algunos.

Los ingresos y el gasto público se mantendrán bajos, y mejor ni hablar de su derroche y depredación. Sin embargo, no podrá regatearse algo a la reforma. Un hecho es innegable: gracias a ella se podrá seguir viendo por encima del hombro a las naciones más pobres de la región. Desde luego a sus mayorías, no a las minorías del 1 por ciento.

Los datos anteriores evidencian que no habrá cambios sustantivos con la dichosa reforma. Y las cosas pueden ser peores si no se cumplen las expectativas.

*Economista

 

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  Contralínea 358 / 28 de octubre – 2 noviembre 2013