Ley de APP, la última apuesta de Calderón

En unas semanas, la Cámara de Diputados discutirá la ley más polémica de los últimos años: la de las Asociaciones Público Privadas, que, según especialistas, implica la privatización de todos los sectores y servicios públicos. La iniciativa –presentada por el Ejecutivo en octubre de 2009– representa la última carta de Felipe Calderón para capitalizar el respaldo del sector empresarial a favor del PAN en las próximas elecciones

Con miras a las próximas campañas presidenciales, Felipe Calderón se juega en el Congreso de la Unión su última carta para regresarle al Partido Acción Nacional (PAN) el apoyo del sector empresarial que el blanquiazul perdió en el desempeño de su gobierno: la Ley de Asociaciones Público Privadas (LAPP), que, en términos llanos, abre a la iniciativa privada todos los sectores, bienes y servicios que por mandato constitucional controla el Estado; de allí que el politólogo e historiador Arnaldo Córdova, investigador emérito de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), defina dicha ley como el “fin del Estado mexicano”.

La posibilidad de lucrativos negocios en áreas del sector salud, educación, seguridad pública y, sobre todo, energético llevó a las cámaras empresariales a replantear su respaldo a la continuidad del PAN en el gobierno federal, condicionado aún a la aprobación de la LAPP, que en octubre pasado fue avalada por el Senado de la República y está próxima a discutirse en la Cámara de Diputados.

Aunque los empresarios tampoco están de brazos cruzados, la cabildean en público y privado. Algunos, como el presidente de la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción, Eduardo Correa, colocan en la agenda pública la “urgencia” de que la Cámara de Diputados ratifique la ley para su entrada en vigor.

En San Lázaro, la minuta actualmente se encuentra en comisiones, y se espera que sea una de las primeras en llevarse al pleno hacia febrero o marzo; sin embargo, algunos grupos parlamentarios, como el del Partido del Trabajo (PT), se preparan para combatirla “dada su agresividad sin precedente en contra de las atribuciones y potestades económicas del Estado”, dice la legisladora Ifigenia Martínez Hernández.

Una ley torcida

El 10 de noviembre de 2009, Felipe Calderón envió al Senado su proyecto para formalizar las asociaciones de la Administración Pública Federal (APF) con particulares para la prestación de todo tipo de obras y servicios, incluidos los prohibidos por la Constitución y no contemplados tampoco en la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) ni en la Ley de Adquisiciones y Arrendamientos del Sector Público (LAASP).

Asociaciones que en la práctica comenzaron a ejecutarse desde hace más de una década en sectores como el de comunicaciones y transportes con las concesiones y privatización carretera; el de salud, mediante la subrogación de infraestructura hospitalaria y servicios médicos en los Proyectos de Prestación de Servicios (PPS).

En el sector energético, con los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo (Pidiregas), los Contratos de Servicios Múltiples (CSM), y, en el caso de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), bajo el nombre ya de asociaciones público privadas, término que tampoco es novedoso, sino copia del modelo que inició Inglaterra a inicios de la década de 1990.

Que la iniciativa llegara al Senado y no a la Cámara de Diputados como correspondía, según las atribuciones de cada una, no fue casual, sino parte del cabildeo para asegurar su aprobación, revela el diputado priista César Augusto Santiago Ramírez, quien critica que en este sexenio el Senado se ha convertido en vía de aprobación de leyes a modo para Felipe Calderón.

De allí que “en los temas más delicados de la vida nacional, el presidente envíe sus iniciativas al Senado y no a la Cámara de Diputados, como corresponde de acuerdo con las atribuciones constitucionales de cada una”, refiere el político chiapaneco, que cuenta en su récord seis legislaturas federales y una local.

En efecto, pese a que en el pleno, senadores de distintos grupos parlamentarios –incluido el Partido Revolucionario Institucional (PRI)– definieron la ley como el proyecto más privatizador de los últimos 50 años, el pasado 12 de octubre la aprobaron con 85 votos a favor, ocho en contra y cero abstenciones.

La propuesta original fue ligeramente modificada en 32 artículos más dos que agregaron los senadores para excluir la administración de privados de la infraestructura existente en algunos sectores, como planteaba la propuesta Calderón; sin embargo, la esencia, la privatización de servicios públicos, no fue modificada. De allí que el senador Ricardo Monreal Ávila denuncie que se aprobó una ley que violenta por completo el artículo 27 constitucional; “la ley más privatizadora de todos los tiempos”, dice el coordinador parlamentario del PT.

De la política de Salinas a la ley de Calderón

En la historia de México, si por algo se distingue el sexenio de Carlos Salinas de Gortari es por la ola de privatizaciones de empresas estatales: monopolios privados, rescates multimillonarios y el correspondiente déficit en los ingresos. Pero ni entonces se planteó la idea de que los privados administraran áreas como la seguridad pública, incluidas las cárceles; el sector salud o las identificadas como de seguridad nacional, como si lo hace la LAPP de Felipe Calderón.

“Sólo falta que se proponga una Cámara de Diputados outsourcing o que se contraten outsourcing diputados”, critica el diputado Mario Di Costanzo.

La LAPP argumenta la imperiosa necesidad de que “la iniciativa privada se convierta en un proveedor de servicios de la APF, con la obligación de construir la infraestructura necesaria para la prestación de los mismos, asumiendo en forma equitativa los riesgos que represente la ejecución de los proyectos”.

La supuesta pretensión de “impulsar el desarrollo de nuevos proyectos de infraestructura, incentivar la inversión, atender necesidades sociales e impulsar el empleo y el crecimiento económico de manera más ágil”.

Su aprobación en el Senado implicó la reforma, adición y derogación de diversos artículos de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas; de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; de la Ley de Expropiación; de la Ley General de Bienes Nacionales y del Código Federal de Procedimientos Civiles.

Entre las disposiciones más polémicas, destaca que ahora los privados participarán en la construcción y administración de servicios públicos no como contratistas, subcontratistas o proveedores, sino en sociedades pactadas hasta por 40 años, entendiéndose la sociedad como la trasferencia de funciones que les cede el gobierno.

Dentro de las modificaciones a la LOPSRM y a la LAASSP, cada dependencia o área tendrá atribuciones para utilizar de forma discrecional los procedimientos de invitación restringida y hasta adjudicación directa, es decir se eliminó la obligatoriedad de las contrataciones vía licitación pública. Se trata, sin duda, de uno de los rubros más espinosos dado que, de acuerdo con la información que concentran los órganos internos de control de las distintas dependencias, las relaciones contractuales entre el gobierno federal y los privados son uno de los principales nichos de corrupción.

Las malas prácticas: licitaciones dirigidas, adjudicaciones directas, contrataciones irregulares a cambio de comisiones, dádivas o sobornos son el pan de cada día en instancias como el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, Petróleos Mexicanos (Pemex) y la CFE, involucradas lo mismo grandes trasnacionales que las pequeñas compañías. Ahora, la LAPP legaliza este tipo de prácticas, alerta el diputado Mario Di Costanzo Armenta, secretario de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación.

La LAPP pondera también la figura de expropiación cuando se argumente “utilidad pública”. La minuta aprobada por los senadores faculta a los empresarios o “socios” del gobierno a expropiar terrenos o cualquier área para desarrollar un proyecto, a partir de que las autoridades no les otorguen las autorizaciones o permisos respectivos en un plazo de 60 días hábiles. Tales atribuciones, considera, son contrarias a los avances que ha habido en materia de participación ciudadana, considera René Sánchez, abogado y defensor de los derechos ciudadanos.

Los bienes materia de expropiación podrán ser tasados por valuadores externos y no únicamente por el Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales. Las escrituras tampoco requerirán del aval de la Secretaría de la Función Pública.

Sí contempla el sector energético

En noviembre, la minuta aprobada por el Senado llegó a San Lázaro. Desde la mesa directiva, se impuso un veto para que la Comisión de Energía no participara en su análisis y discusión, con el argumento de que, desde el Senado, se había excluido el sector energético de las APP. Ello azuzó la inquietud de revisar a detalle la minuta, explican a Contralínea legisladores integrantes de esa Comisión.

El análisis que de manera individual haría cada uno les develó que la ley que aprobó el Senado no tiene candados suficientes para blindar el sector energético –el más lucrativo del país– de este tipo de asociaciones, como se manejó oficialmente, denuncia Laura Itzel Castillo, secretaria de la Comisión de Energía de la Cámara de Diputados.

Ifigenia Martínez, exvicepresidenta de la mesa directiva del Senado, explica que, en la redacción “imprecisa”, está el truco para que la LAPP tenga posibilidad de ejecutarse “en cualquier materia”, principalmente en Pemex, y “para ello utiliza una redacción imprecisa encaminada a interpretarse como la posibilidad de participación de materia petrolera, similar a la utilizada para justificar la celebración de contratos de servicio público, ahora llamados incentivados”.

La redacción de la ley que el Senado aprobó encendió la alerta en San Lázaro. “Es imposible de aprobar esta ley si tiene resquicio para su aplicación en materia energética, es imposible de aprobarla en esa materia. Definitivamente no, allí no se puede y punto”, suelta tajante César Augusto Santiago, quien fungió como director general adjunto de Pemex en el sexenio de Ernesto Zedillo.

Cabildeos oscuros

El proceso legislativo que ha tenido la LAPP está lleno de claroscuros. Cuando entró a San Lázaro, por ejemplo, la Junta de Coordinación Política “informó” a los coordinadores del interés de que se aprobara antes del 15 de diciembre, es decir se buscó que entrara como una de tantas leyes y dictámenes que en cascada se validaron previo a la tregua navideña.

Sin embargo, “algunos diputados logramos que no se desahogara sin un análisis previo y, mucho menos, se votara”, refiere Enrique Ibarra, diputado del PT por Jalisco.

En el estira y afloja, los coordinadores parlamentarios del PRI, Francisco Rojas; Partido de la Revolución Democrática, Alejandro Encinas; y del PT, Pedro Vázquez, acordaron revisar los alcances de la ley mediante algunos foros en febrero y marzo próximos, antes de que la LAPP se someta a votación.

El análisis que los legisladores del PT, principales opositores de la LAPP, expondrán ante el pleno durante la discusión de la ley deduce que la propuesta calderonista que avaló el Senado es “un mecanismo claro de facilitación privatizadora”.

Respecto de los alcances de la ley, cita el documento al que tuvo acceso Contralínea:

“Se antepone la figura de concurso a la de licitación para flexibilizar la adjudicación de contratos. Con ese objeto, no existen elementos bien definidos para la evaluación de propuestas.

“Se pretende facilitar las expropiaciones para transferir los bienes al sector privado, incluso sustrayéndolos del inventario de bienes nacionales.

“Las gestiones que se realicen por el sector privado servirán para cargar al sector público los costos, transfiriendo finalmente los bienes para el negocio privado.

“Todo ello sin referencia alguna a las limitaciones para la aceptación de inversión extranjera, y dentro de un esquema donde están ausentes los requisitos de desempeño, la evaluación de operaciones, las sanciones por deficiencias y la fiscalización de los recursos públicos.”

Argumentos falaces

En su iniciativa, Felipe Calderón argumenta que la LAPP impulsará la competitividad económica del país y, “en general, la calidad de vida de la población con la inyección de capital para el desarrollo de obras”.

Aunque desde su nombre parecería orientada a fortalecer el régimen de economía mixta, “en esencia es todo lo contrario: significa favorecer al sector privado a toda costa, abandonando funciones primordiales y entregando para su gestión sin intervención del gobierno todo tipo de servicios públicos y la construcción de infraestructura para su operación”, explica Ifigenia Martínez, una de las economistas más prestigiadas de México, la primera connacional en obtener el grado de maestría y doctorado en economía por la Universidad de Harvard.

“Tal intención se pretende apoyar –continúa Martínez– en la supuesta mayor eficiencia del sector privado y en la supuesta necesidad de adoptar tecnología de punta en las actividades gubernamentales para la prestación de servicios públicos. No obstante, la experiencia ha demostrado muchas veces el carácter ruinoso de esa participación privada en actividades públicas.”

El saldo de los esquemas que precedieron a las APP es contundente:

La privatización de la banca comercial y el posterior rescate a través del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (después llamado Instituto para la Protección de Ahorro Bancario) implicaron un costo fiscal de 1 billón 248 mil millones de pesos, según cifras de la Auditoría Superior de la Federación inscritas en el informe final de la comisión de investigación sobre el IPAB. Para septiembre de 2010, el pasivo estimado era de 780 mil millones de pesos.

La privatización y posterior rescate carretero, que en 1997 tuvo un costo de 58 mil 100 millones de pesos, se triplicó una década después por los intereses generados: 98 mil 700 millones de pesos, según estimación del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados.

El otro esquema que precedió a las APP es el de los Pidiregas, aplicados particularmente en el sector energético. El resultado: sin activos visibles, la deuda de Pemex vía Pidiregas en los sexenios panistas suma 896 mil millones de pesos; los de la CFE, 263 mil millones.

Ni una ni otra paraestatal se hicieron más competitivas y eficientes. En el caso de Pemex, de ser la sexta empresa petrolera más importante del mundo en 2000 (sólo después de Saudí Aramco, Pedevesa, Exxon Mobil y la NIOC de Irán), hoy se ubica en el número 11.

El caso de la CFE es quizá más polémico: las deudas adquiridas vía Pidiregas sirvieron para capitalizar docenas de compañías privadas, en su mayoría extranjeras. Sin una ley todavía sobre las APP, esta paraestatal tiene ya pactados compromisos de este tipo prácticamente para todas las fases de producción, y aunque cada día sus pasivos son más abultados, la CFE no ofrece a los usuarios ni mejores servicios ni tarifas más bajas, por el contrario, actualmente es la empresa que acumula más quejas ante la Procuraduría Federal del Consumidor por “tarifas y cobros abusivos”.

Respecto de los PPS, esquema más afín con las APP, su desarrollo de ninguna manera ha sido a favor del bien público. De acuerdo con diversas investigaciones de la reportera Érika Ramírez, en el ámbito federal y particularmente en el sector salud, han sido utilizados para beneficiar a empresarios vinculados al PAN y algunos claramente identificados como financieros de campaña de Felipe Calderón (Contralínea 122, 173), con proyectos que además han costado hasta cinco veces el precio original pactado.

Abultados costos

La ley de Calderón argumenta la necesidad de las APP por la inyección de capital para el desarrollo de infraestructura, pero como ha ocurrido con los PPS en el sector hospitalario, los proyectos que se desarrollen mediante estas nuevas asociaciones costarán dos y hasta tres veces más que si el proyecto lo desarrollara el gobierno, advierten economistas.

En términos numéricos, dice Di Costanzo, porque “los créditos que contratan los particulares siempre son a tasas superiores que los que consigue el gobierno, porque el crédito se otorga en razón del riesgo del crédito, y la deuda de un gobierno siempre es soberana, digamos de cero riesgo, mientras que la de un privado es siempre incierta, por ello sus créditos son a tasas más altas, y este nivel de interés es el que impactará directamente en los costos”.

Arturo Huerta González, académico de la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Economía de la UNAM y autor de una decena de libros sobre economía mexicana, explica que para la economía nacional, la aplicación de la LAPP tendrá resultados funestos, “consecuencia de que se manejen los servicios públicos con un estricto sentido de lucro”: el desmantelamiento del Estado y el incremento descomunal de la deuda pública.

Según cálculos de Mario Di Costanzo, actualmente la mitad de la deuda pública total proviene de los pasivos generados por los distintos esquemas de asociación público-privada.

Así, mientras que las cámaras empresariales y los diputados del PAN cabildean la aprobación de la ley, perredistas, petistas y priistas coinciden en que, aunque el Senado la aprobó, la LAPP deberá ser revisada con lupa antes de ratificarse, pues en la redacción misma hay mucho de fondo.

“Cualquier bondad que pudiera verse en esta ley palidece ante lo que el actual gobierno está haciendo con las instituciones: prohijar negocios, hacer arreglos por debajo de la mesa, rescatar con fondos públicos empresas quebradas. Así que no se puede aprobar esta ley hasta que no haya condiciones para discutirla con amplitud”, concluye el priista César Augusto Santiago.

Contralínea 216 / 16 de enero de 2011