Órganos autónomos, ¿cuáles benefician a la sociedad?

 

1. Los OCA como traje a la medida

 La autonomía de diversos órganos creados mediante reformas constitucionales fue un concepto ambiguo que surgió en el México de la década de 1990 y que, poco a poco, ensanchó el aparato gubernamental en distintos aspectos que estaban reservados a la administración pública. Los casos más conocidos son el IFE  (1990) y  la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (1990) que surgió como como organismo “desconcentrado”, luego obtuvo su reconocimiento constitucional y en 1999 su autonomía de gestión y presupuestaria.

En 2022, la Constitución mexicana contempla diversos órganos constitucionales autónomos (OCA): Banco de México; Instituto Nacional Electoral; Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; Instituto Nacional de Estadística y Geografía; Instituto Federal de las Telecomunicaciones; Consejo Nacional de la Evaluación de la Política de Desarrollo Social; Comisión Federal de Competencia Económica. También se puede incluir en este tipo de órganos con autonomía a la Fiscalía General de la República y la Auditoría Superior de la Federación.

Desde 1990 y hasta 2016, las mayorías políticas y legislativas que dominaron el proceso de reforma constitucional imprimieron dos reglas de oro en cada artículo constitucional al que se refieren estos órganos: la discrecionalidad del momento para crearlos y la arbitrariedad para decidir las reglas de su funcionamiento. Es decir, no hubo consenso social en su creación y mucho menos en su integración: nacieron como órganos para concentrar el poder entre la periferia de la política y el derecho.

La doctrina constitucional mexicana ha discutido la autonomía de los OCA y los estudios muestran que se trata de un concepto relativo e inacabado.  Así, la doctrina ha intentado crear su propio concepto de autonomía como la “posibilidad de que las instituciones rijan su vida interior mediante normas y ordenamientos propios” [1].

En este aspecto, varios estudios se han encargado de analizar a los órganos constitucionales autónomos mexicanos desde muy diversas perspectivas tratando de identificar sus cualidades: por ejemplo, se dice que tienen a su vez autonomía técnica, financiera, de autorregulación, de control y coordinación con otros entes y su funcionamiento [2]. Y en este sentido, también se reconoce que cuando se habla de autonomía no se sabe realmente a que se refiere el texto constitucional porque hay demasiadas autonomías [3]. Incluso, se afirma que hay órganos más autónomos que otros [4].  En cuanto a las características, los estudios también muestran un contraste [5]. Pedroza de la Llave señala (entre otras) que al menos deben tener:

• Competencias precisas para autorregulación y elaborar programas propios.
• No debe tener influencia de fuerzas políticas.
• Experiencia y prestigio de quienes los conforman.
• Misma remuneración de secretarías de Estado.
• Decisiones colegiadas.

Otros estudios señalan que los OCA podrían estar duplicando funciones y no tienen autonomía plena pues en el periodo autoritario han sido sumisos al Ejecutivo [6]. Desde luego las posturas doctrinales en algunos aspectos difieren de las cualidades constitucionales de los órganos constitucionales autónomos y a veces coinciden. Pero, estimado público lector, tal vez se pregunten: ¿por qué vienen a cuento todas las cuestiones doctrinales? Para analizar la autonomía y no caer en preconceptos, debemos tener un punto de partida, un marco de referencia de la llamada autonomía constitucional que muchos defienden aunque no se tiene una idea muy clara del porqué se defiende. Y es aquí donde surge lo interesante: ni la misma doctrina es uniforme sobre el concepto y tipos de autonomía constitucional. Por lo tanto, se convierte en un concepto maleable que cada quien interpreta y entiende a su manera. Por otro lado, jurídicamente la autonomía tiene rasgos de categoría sospechosa, pues no es sencillo identificar que significado le asignó el legislador cuando crea un OCA. Es decir, se trata de un traje a la medida.

2. Discreción constitucional de los OCA y su nula vocación social

De la lectura de los artículos 6, 26, 28, 41, 73, 78 y 102 constitucionales –en los que se contemplan diversos órganos constitucionales autónomos– se advierte que no les otorga la misma autonomía a cada uno; que se integran con diferente número y procedimiento; que a veces interviene más el Ejecutivo que el Legislativo para nombrar a quienes lo integran; que todos tienen estructuras diversas y marcos de funcionamiento distintos; que no se justifica los 7 o 9 años que duran en su encargo los comisionados, titulares (o, dependiendo el tipo de OCA, a veces llamados consejeros); que tampoco hay un marco preciso de atribuciones de cada uno ni de los requisitos que se exigen a las personas que los integran, pues la mayoría de los perfiles son de personas cercanas a los partidos y casi nunca provenientes de la llamada “sociedad civil”. Además, también han surgido otros problemas relacionados con la competencia de los tribunales para resolver litigios laborales con su personal y el régimen de seguridad social [7].

Ya entrada en la búsqueda del escurridizo concepto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo que despejar la duda. En 2007, la SCJN aclaró algunas cualidades de los órganos constitucionales autónomos y dijo que: “surgen bajo una idea de equilibrio constitucional, se establecieron en los textos constitucionales, dotándolos de garantías de actuación e independencia, se crearon para necesidades totales tanto del Estado como en beneficio de la sociedad a la par de los órganos tradicionales [8].

En suma, no hay consenso en la doctrina constitucional mexicana para saber particularmente cómo deben ser los órganos constitucionales autónomos y por qué unos tienen más autonomía que otros. Lo anterior no sería problemático si dichos órganos no tuvieran tanta notoriedad e influencia en la política actual del país y si no nos costaran tan caro. Pero resulta que los OCA han emergido con mucha intensidad y se han posicionado como grandes aparatos burocráticos a los que se justifica y se defiende sin analizar su eficacia de cumplimiento y resultados a favor de la sociedad.

Y es que desde 2000 brotaron en la Constitución sin mayores contrapesos. Llegamos al extremo de tener un Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE, 2013) que tenía por objeto evaluar la calidad, el desempeño y los resultados del Sistema Educativo Nacional en los niveles preescolar, primaria, secundaria y media superior. Muchos nos preguntamos en aquel entonces para qué teníamos a la SEP. Para qué sirve entonces la secretaría de Estado y sus pares locales, así como todos los mecanismos que ya existían en el ámbito educativo de la federación y los estados.

Desde luego, Enrique Peña Nieto no tuvo ninguna razón objetiva para inventar un nuevo órgano, pues el Estado siempre ha tenido la capacidad administrativa para evaluar sus propios programas en todas las áreas. Que dichas evaluaciones se hagan bien o mal ya es otro asunto, pero por secretarías, contralorías internas, planeaciones, supervisiones, subdirecciones y demás burocracia en la educación no paramos.

La única explicación posible era que este órgano sustituyera paulatinamente la función de evaluación del Estado en una especie de subrogación (transferencia) de las obligaciones en materia de educación básica y media superior, con todos los riesgos que eso implica. Afortunadamente, en 2019 se reformó el artículo 3 constitucional y se suprimió el INEE. Hasta el momento no se ha caído la educación básica en este país. Ni un docente o estudiante extrañan al INEE.

3. La defensa de la autonomía… Hasta que necesitemos dinero

Desde que el presidente López Obrador enfocó su crítica hacia algunos organismos autónomos, en especial al INE y al Inai, se ha tejido una narrativa de “peligro” que se cierne como espada de Damocles sobre los OCA. En voz de ciertos comentaristas y medios, los dichos del primer mandatario representan un “ataque a la autonomía”. Así, y desde 2019, diversos medios crearon notas al estilo de la revista Alarma, pues en los encabezados resaltan las palabras: ataques, liquidar, desaparición, dardos en contra, entre otros rótulos descontextualizados [9]. Al entrar en detalles, se observa que López Obrador se atrevió a decir (en octubre de 2021) que la UNAM se aburguesó y los retó a que hicieran una marcha o algo en su contra [10]. Las respuestas desde la academia fluyeron en una rígida defensa de la autonomía sin saber a cuál de todas, y en qué aspectos se defienden. Las premisas que distinguen al discurso de defensa son dos: la generalización de una autonomía cuyo significado es intangible, y la nula autocrítica sobre la falta de vocación social de los órganos autónomos. De hecho, una investigación comparativa de 2020 afirma que los OCA tiene más vocación política y no son órganos ciudadanos (Cansino y Patiño León) [11].

Una de las defensas notorias fue el seminario “En defensa de las autonomías y las instituciones”, que se dio en el contexto de la cátedra Francisco I Madero que realizan la UNAM y el INE. En dicho espacio,  José Woldenberg dijo varias obviedades y expresó que “la autonomía es una condición necesaria para que muchas instituciones cumplan con su misión; esas misiones son las que le dan sentido a esa autonomía”; y sobre las universidades mencionó que son “centros irradiadores de conocimiento, destrezas profesionales y actividades culturales variadas, y en buena medida ello se debe a la autonomía” [12].

Nada nuevo bajo el sol: nadie va a negar que las universidades –sobre todo las públicas– son fuentes productoras de conocimiento y de profesionistas, pero eso lo sabe cualquier persona que lea el párrafo séptimo del artículo 3 constitucional. No obstante, ni aquel seminario ni en la defensa de la autonomía que permea en los medios hay un debate fino ni hay análisis de los conceptos de bóveda constitucional acerca de los organismos autónomos.

Este tipo de ejercicios y defensas puristas de la autonomía tienden a repetir lugares comunes y a realizar poca reflexión sobre la vinculación de la autonomía con los problemas reales y urgentes del país. Por ejemplo, los defensores de la autonomía no han dicho nada, ni criticado las conexiones políticas de rectores y exrectores en los fraudes que han padecido universidades como la Autónoma del Estado de México, la del Carmen, la Autónoma Morelos, la Popular de la Chontalpa, la Universidad Juárez, Autónoma de Tabasco, Politécnica del Golfo de México, la Tecnológica de Tabasco y el Instituto Tecnológico Superior de Comalcalco [13]. Nada, ni una sola crítica a sus nexos e inconfesables complicidades de ellos ni a los hechos delictuosos que se amparaban en la autonomía (fue el caso de Gerardo Sosa Castelán, por ejemplo).

Investidos de la autonomía de los centros “irradiadores de conocimiento”, diría Woldenberg, se celebraron contratos entre el gobierno federal de Peña Nieto pasando por alto las reglas para fiscalización del gasto público, y se simularon servicios por sumas multimillonarias. Y al amparo de esa autonomía, el dinero se perdió y se cometieron delitos. En su momento, el Observatorio de la Corrupción e Impunidad de la UNAM reportó que las cualidades que comparten las universidades involucradas precisamente son aquellas en las que se pueden elegir libremente a sus funcionarios y no hay procedimientos externos de fiscalización que eviten el desvío de recursos [14]; y claro, en ese aspecto la ASF no puede dar seguimiento a las denuncias de las irregularidades del gasto porque se le amputó de verdadera autonomía.

Después de este breve análisis y datos podemos formular la siguiente pregunta: ¿qué autonomía llaman a defender aquellos que advierten peligro? ¿La qué facilitó la corrupción y los desvíos de 7 mil 600 millones de pesos en universidades públicas mientras el alumnado y miles de docentes padecen condiciones precarias de enseñanza y de sus derechos laborales?

 

Otro caso que no motivó el análisis de los estertores de la autonomía fue el de la UAEMex. En diciembre de 2018, tanto la Autónoma de Morelos como la del Estado de México no tenían dinero para pagar aguinaldos y otras prestaciones: fue el gobierno de López Obrador quien salió al rescate del personal administrativo y docente de ambas. En aquel entonces nadie invocó la autonomía presupuestaria y la libertad de gastar el dinero público; al contrario, gestionaron por todos los medios la ayuda de la SHCP [15]. En diciembre de 2021, nuevamente la UAEMex al amparo de la autonomía retuvo ilícitamente el ISR de aguinaldos y primas vacacionales a sus trabajadores, aunque ante el escándalo se vio obligada a devolver el dinero a sus trabajadores, aunque lo hizo en parcialidades [16].

Tan sólo por mencionar algunos casos conocidos, la autonomía en las universidades donde se orquestó la llamada “estafa maestra” fue una cortina para proteger y liberar incluso de responsabilidad administrativa y penal a funcionarios del más alto nivel, que omitieron cumplir tanto sus propias normas como las leyes del gasto público. Obviamente, esto ocurrió en una complicidad con las autoridades peñanietistas.

Quizás el caso lamentable de una interpretación a modo de la autonomía son las remuneraciones y la duplicidad de algunas funciones en que incurren estos órganos. Aquí, el INE y la Inai son los casos más lamentables. En un país donde el salario mínimo es de 172 pesos y en el que el personal médico especialista oscila entre 30 y 50 mil pesos, es muy poco honroso tener un sueldo de más de 200 mil pesos por una labor burocrática que, en esta pandemia, no implicó un riesgo de vida como por ejemplo si lo fue para el personal médico, que dicho sea de paso mantiene un nivel salarial muy lejos de los funcionarios de los organismos autónomos.

Aquí no vale el argumento del “salario digno” o la prohibición de regresividad de los derechos adquiridos, pues el tope de ingresos fijado por el artículo 127 constitucional (salario del presidente) es mucho más que digno y no tienen por qué existir ingresos salariales al doble para los titulares de los órganos autónomos.

Por muy autónomos que sean los OCA, no olvidemos que una de las características que les imprimió tanto la Constitución como la interpretación de sus funciones y cualidades de la SCJN (en 2007) es la búsqueda del beneficio social, y salarios tan altos se apartan de tales fines. La otra es que por decoro deberían aceptar la reducción de sus grandes emolumentos, prestaciones adicionales, bonos cuatrimestrales y seguros, para reorientar su gasto.

Finalmente, al hablar de autonomía constitucional debemos tomar en cuenta todos los valores superiores de la Constitución y no sólo cuestiones aisladas y preceptos que justifican una visión burocrática de los órganos, que sólo han servido para colocar a amigos cercanos de administraciones pasadas. El Inai, por ejemplo, incorporó a Monterrey Chepov, un funcionario de Luis Videgaray (2006-2007) en el Estado de México, comisionado del ITAIPEM y actualmente comisionado del Inai. El funcionario suma 10 años en el ámbito de la transparencia, nada favorable a la “ciudadanización” de los OCA.

Conclusiones y preguntas

¿Sirven para algo los órganos constitucionales autónomos? Sirven únicamente como órganos técnicos que complementan las funciones del Estado, pero no están libres de la influencia de los poderes: tanto la investigación jurídica como la historia reciente han demostrado su nula vocación social y –hasta 2018– su mucha cercanía con los partidos, el Poder Ejecutivo y las cámaras de Diputados y Senadores.

La autonomía que les asigna la Constitución es sumamente variable y los hace presa fácil de la discrecionalidad, por lo cual la crítica que se plantea es fundada y no debe albergar premisas apocalípticas sobre su reforma o la supresión de los que dupliquen funciones.

En consecuencia, es urgente una reforma integral que actualice los OCA, para que de verdad se propongan personas de la sociedad civil y no cuotas de partidos. Los cambios legales deberán homologar el alcance de la autonomía; que no les permita la impunidad y facilite su fiscalización; que democratice su integración y atribuciones bajo criterios sistematizados y de coherencia constitucional. Y la más importante: que reconstruyan su función social.

Cuando un grupo de comentaristas señalan que los órganos autónomos son el paladín de la democracia, plenamente autónomos y de origen ciudadano, mienten abiertamente o desconocen su diseño constitucional, pues los estudios de los últimos 20 años demuestran que hay una profunda crítica académica hacia sus defectos. La crítica del presidente López Obrador no se aleja de los estudios que han señalado las fallas de los OCA y de la inadecuada técnica legislativa que los erigió.

Referencias:

[1] http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-91932017000200085#fn6

[2] Ugalde Calderón, Filiberto Valentín, 2010, “Órganos Constitucionales Autónomos”, Revista de la Judicatura Federal,

[3] Sobre este aspecto por ejemplo: Pedro Salazar Ugarte. https://www.nexos.com.mx/?p=18380

[4] Talía Pedroza de la Llave. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/1/306/7.pdf

[5] Hay otros que les atribuyen 27 características. Véase Castellanos Hernández. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/9/4036/7.pdf

[6] Ibid. Véase Castellanos Hernández.

[7] En algunos casos tribunales contenciosos y en otros juntas de conciliación y arbitraje locales.

[8] Controversia constitucional 31/2006; Tesis jurisprudencial 20/2007.

[9] https://www.elsoldemexico.com.mx/analisis/antena-scjn-situa-a-los-autonomos-en-su-lugar-7281256.html; https://www.informador.mx/mexico/AMLO-ataca-otra-vez-al-INE-no-ha-estado-a-la-altura-de-las-circunstancias-20210803-0055.html; https://politica.expansion.mx/presidencia/2019/02/15/amlo-centra-sus-dardos-en-los-organismos-autonomos; https://videos.jornada.com.mx/video/34020000/desiste-amlo-de-liquidar-los-organos-autonomos/

[10] https://www.reporteindigo.com/reporte/amlo-dice-que-la-unam-se-aburgueso-y-se-burla-de-quadri-por-llamar-a-marcha-video/

[11] https://iuscomitialis.uaemex.mx/article/view/13931/11198

[12] https://centralelectoral.ine.mx/2021/11/18/la-autonomia-es-indispensable-para-que-el-ine-cumpla-cabalmente-con-sus-funciones-jose-woldenberg/

[13] Véase: https://oci.juridicas.unam.mx/detalle-casos-de-estudio/119/las-universidades-públicas-dentro-de-la-estafa-maestra

[14] https://oci.juridicas.unam.mx/detalle-casos-de-estudio/119/las-universidades-públicas-dentro-de-la-estafa-maestra

[15] https://www.elsoldetoluca.com.mx/local/requiere-uaem-apoyo-para-pagar-aguinaldos-2775989.html

[16] https://www.milenio.com/politica/comunidad/uaemex-retiene-por-primera-vez-isr-en-aguinaldos-prima-vacacion

Isaac de Paz González*

*Profesor-investigador de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Baja California, campus Tijuana. Doctor en derechos fundamentales y libertades públicas por la Universidad de Castilla-La Mancha. Orcid: https://orcid.org/0000-0002-2267-5629, e-mail: isaac.depaz@uabc.edu.mx. Miembro del SNI (1); de la Society of Legal Scholars y de The International Association of Constitutional Law.