Hace 15 años que la sociedad civil en México inició formalmente su exigencia de expedición de una ley general contra la desaparición forzada de personas. Desde entonces, han transitado por el Congreso de la Unión seis legislaturas. Ninguna ha logrado concretar la demanda que, entre otras, permitiría homologar en el nivel nacional el delito en cuestión.
Fue hasta el 30 de abril de 2015 -último día del segundo periodo de sesiones ordinarias de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión-, que los diputados federales empezaron a trazar camino. Aprobaron, por mayoría calificada (383 votos a favor, cero en contra y cero abstenciones), la reforma constitucional que faculta al Poder Legislativo para expedir leyes generales en materia de desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la vida contrarias a la ley, tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes.
La aprobación del proyecto de decreto por el que se reforma el Artículo 73, fracción XXI, inciso a) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos abre la puerta a la expedición de la ley general contra la desaparición forzada de personas. No obstante, el camino para que ésta sea realidad es aún largo. Para que la modificación constitucional entre en vigor deberá, como siguiente paso, ser aprobada por la mayoría de las legislaturas locales; posteriormente, se fijará un plazo de 180 días para que el Congreso de la Unión legisle, ahora sí, en materia de la ley general requerida.
Además de los plazos legislativos que fija la norma mexicana, se tendrá que lidiar con la incertidumbre que genera el contexto electoral en curso y que llegará a su clímax el próximo 7 de junio. Durante la sesión legislativa que aprobó el proyecto de dictamen en cuestión, Manuel Rafael Huerta Ladrón de Guevara, diputado por el Partido del Trabajo, manifestó: “No hay certeza sobre hasta cuándo las legislaturas de los estados someterán a votación estas reformas constitucionales. Menos ahora que está el proceso electoral. Después estamos sujetos a presentación y discusión de aprobación de leyes generales en la materia que estamos legislando y que, evidentemente, aunque fijan un calendario para contar con estas leyes, hay que decir que lo menos es que son demagogos. Imposible que en esos 6 meses se vaya a legislar”.
Nadin Reyes Maldonado, integrante del Comité de Familiares de Detenidos-Desaparecidos Hasta Encontrarlos, señala que desde 2010 las organizaciones agrupadas en la Campaña Nacional Contra la Desaparición Forzada han exigido la expedición de una ley general en la materia, sobre todo a raíz del incremento alarmante de este tipo de flagelos. Empero, acota, al menos desde 1999 otros comités de familiares de personas desaparecidas se han pronunciado al respecto.
Entre 2012 y 2015, 34 iniciativas sobre desaparición forzada de personas fueron presentadas en el Congreso de la Unión: 22 en la Cámara de Diputados y 12 en la de Senadores. Cada una fue turnada a trabajo de comisiones pero de ahí no ha pasó; su dictamen nunca llegó.
Nueve de estas iniciativas, que implican reformas a los códigos Penal Federal y de Procedimientos Penales o la creación de una ley contra la desaparición forzada de personas, fueron presentados por el Partido de Trabajo (PT); siete por el Partido de la Revolución Democrática (PRD); seis por el Partido Revolucionario Institucional (PRI); cinco por el Partido Acción Nacional (PAN), tres por Movimiento Ciudadano; dos por el Partido Nueva Alianza (Panal); una por el PRI, PAN y PRD en conjunto; y una más por la Presidencia de la República.
Desde marzo de 2011, luego de su vista a México, el Grupo de Trabajo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias advirtió sobre la “falta de una ley general que regule todos los aspectos de la desaparición forzada”, por lo que entre sus recomendaciones conminó al Estado mexicano a aprobar a la brevedad una norma con estas características.
Sin embargo, el Estado mexicano no procedió de inmediato tal cual se lo requirió la ONU. La demanda de ley fue retomada, con sus respectivos matices, por el Ejecutivo federal a raíz de la desaparición forzada de 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural Raúl Isidro Burgos de Ayotzinapa, ocurrida en Iguala, Guerrero, a finales de septiembre de 2014.
Dos meses después de esta “atrocidad” -como la nombra Santiago Corcuera Cabezut, integrante del Comité contra la Desaparición Forzada de la ONU- Enrique Peña Nieto, presidente del país, dio a conocer un decálogo de medidas que, se supone, contribuirían a mejorar la seguridad, la justicia y el estado de derecho.
La octava de ellas refiere un conjunto de acciones en el ámbito de los derechos humanos, tales como facultar al Congreso de la Unión para expedir una ley de personas no localizadas y desaparición forzada; fortalecer los procedimientos para que las investigaciones de estos casos sean oportunas, exhaustivas e imparciales; y crear el sistema nacional de búsqueda de personas no localizadas así como el sistema nacional de información genética.
Con el objetivo de revisar los avances en el desarrollo de la iniciativa de ley de personas no localizadas y desaparición forzada que se desprende del decálogo presidencial, Miguel Ángel Osorio Chong, secretario de Gobernación, y Arely Gómez González, procuradora general de la República, sostuvieron una reunión, a mediados de abril pasado, en la que enfatizaron en la necesidad de acelerar los trabajos para que la iniciativa en cuestión sea enviada a la brevedad al Congreso de la Unión.
Es en este contexto que el 30 de abril pasado los diputados de la LXII Legislatura aprobaron la reforma constitucional que faculta al Congreso para expedir leyes generales, entre otras, en materia de desaparición forzada de personas.
Días antes, la sociedad civil había hecho lo propio. Alrededor de 50 organizaciones de derechos humanos y de familiares de víctimas presentaron también una iniciativa para reformar los Artículos 19, 29 y 73 constitucionales encaminada a que el Poder Legislativo pueda expedir leyes generales no sólo de desaparición forzada y tortura, sino de todas aquellas conductas que el derecho internacional obliga a tipificar como delitos, entre ellas las ejecuciones sumarias, arbitrarias o extrajudiciales.
En el tema de la desaparición, explica Samuel Kenny, coordinador de incidencia de la Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho, la propuesta ciudadana busca que en el texto constitucional (Artículo 19) quede explícito el derecho humano a no ser sometido a desaparición o desaparición forzada.
Angélica de la Peña Gómez, presidenta de la Comisión de Derechos Humanos del Senado, presentó tres de las 34 iniciativas en materia de desaparición forzada que duermen en el Congreso de la Unión: una para expedir una ley federal (febrero de 2014); otra para reformar los artículos 19, 20 y 73 constitucionales (abril de 2014); una más para expedir una ley general (marzo de 2015).
—¿Qué impidió a la LXII Legislatura, de la que usted formó parte, concretar la expedición de la ley general contra la desaparición forzada de personas? –se le pregunta.
—La falta de voluntad política para privilegiar este tema como importante.
La militante del Partido de la Revolución Democrática explica que los “ritmos” del Congreso no son siempre los mismos que los de la “exigibilidad” de los grupos de víctimas, sobrevivientes o familiares. Esto ocurre, dice, porque entre legisladores no es fácil conciliar voluntades cuando se trata de discutir un nuevo marco jurídico; así es que muchas de las reformas propuestas se quedan simplemente en “buenas intenciones”.
De acuerdo con información de Amnistía Internacional México, el delito de desaparición forzada ha sido tipificado a nivel federal y en 25 entidades del país. No obstante, como explica Perseo Quiroz Rendón, su director ejecutivo, se trata de tipos penales que, en su mayoría, presentan falencias respecto de lo que el derecho internacional establece.
Tal es el caso, por ejemplo, de la definición contenida en el Código Penal Federal que, como lo señala la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el caso de Rosendo Radilla Pacheco -líder comunitario en Guerrero desaparecido por miembros del Ejército Mexicano en 1974?, no contempla el hipotético de que el delito sea cometido por particulares con apoyo, autorización o aquiescencia del Estado, ni tampoco el de la negativa de reconocer la privación de la libertad o de dar información sobre la suerte o el paradero de la víctima.
Al ceñirse de alguna manera al modelo de la legislación federal y al presentar penas disímiles, casi todas tipificaciones locales están igualmente “mal hechas o tienen algún defecto”, considera Santiago Corcuera Cabezut, integrante del Comité contra la Desaparición Forzada de la ONU.
A decir del maestro en derecho por la Universidad de Cambridge, tan sólo las legislaciones de Coahuila, Nuevo León, Querétaro, Guerrero y Distrito Federal escapan a este criterio, es decir, definen de manera adecuada el delito.
—¿Cuáles son las consecuencias de la mala tipificación del delito de desaparición forzada?
—El derecho penal es de aplicación estricta, por lo que si la conducta está mal definida, el juez no puede castigar a la persona que la comete. Entonces, se produce impunidad ?responde el exintegrante del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias de la ONU.
A decir de Corcuera Cabezut, la importancia de la promulgación de la ley general contra la desaparición forzada de personas radica prioritariamente en que ésta permitiría homologar a nivel nacional dicho delito, obviamente bajo una correcta tipificación, con lo que los errores cometidos por las entidades federativas y sus congresos quedarían “subsanados de un solo golpe”.
A través de un posicionamiento fechado el 19 de abril de 2013 y respaldado por una centena de organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales, integrantes de la Campaña Nacional Contra la Desaparición Forzada señalan que para que la tipificación sea adecuada debe corresponderse con los estándares internacionales, en particular con la definición plasmada en la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas: “se entenderá por desaparición forzada el arresto, la detención, el secuestro o cualquier otra forma de privación de libertad que sean obra de agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúan con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o del ocultamiento de la suerte o el paradero de la persona desaparecida, sustrayéndola a la protección de la ley”.
Deberá, asimismo, aludir explícitamente a agentes del Estado, y no sólo a funcionarios públicos, con el objeto de que contemple a cualquier jerarquía o rango dentro de la estructura estatal; definir claramente las penas para quienes cometen desaparición forzada y desaparición, delitos que en ningún caso deberán considerarse como menores; puntualizar que el delito de desaparición forzada es de naturaleza continua e imprescriptible; así como especificar que, bajo ninguna circunstancia, los responsables de desaparición forzada podrán protegerse en la jurisdicción militar.
El artículo 21 de la Ley General de Víctimas obliga a las entidades federativas a legislar en materia de declaración de ausencia, figura jurídica que permite a las víctimas indirectas de la desaparición ejercer de manera expedita los derechos familiares del ausente.
A 2 años de la entrada en vigor de dicha ley, sólo tres entidades han cumplido su encomienda. Se trata de Coahuila, Querétaro y Nuevo León. Todas las demás “son unas holgazanas; vergüenza les debería de dar”, señala Santiago Corcuera Cabezut.
Dada la importancia de la declaración de ausencia, misma que garantiza el derecho de los familiares a acceder a los bienes o recursos de la persona desaparecida y que los dependientes económicos no queden en el desamparo, la propia Organización de Naciones Unidas recomienda que la ley general la contemple.
Desde hace 4 años, el Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias se pronunció porque las autoridades mexicanas aprueben una ley general para regular todos los aspectos de la desaparición forzada.
Los expertos han esbozado con claridad el contenido idóneo de la ley general que se pretende. En 2011, luego de su visita a México, apuntaron que ésta debe definir la desaparición forzada como un delito autónomo; crear, con la participación de los familiares de las víctimas, un procedimiento específico de búsqueda de personas desaparecidas; establecer un registro nacional de personas desaparecidas forzosamente al que puedan acceder plenamente los familiares, abogados, defensores de derechos humanos y cualquier otra persona interesada; permitir la declaración de ausencia, y garantizar el derecho de los familiares a la reparación integral.
Para los integrantes de la Campaña Nacional Contra la Desaparición Forzada -quienes ya trabajan en la redacción de una ley general para prevenir, sancionar y erradicar la desaparición forzada de personas que retome el estándar internacional y los consensos logrados desde la sociedad civil-, los temas que ésta debe abordar son: definir la desaparición forzada y la desaparición cometida por particulares; tipificar adecuadamente ambos delitos; contemplar la instauración de una instancia encargada del resguardo de las muestras de ADN de los familiares de las personas desaparecidas, y facultar la creación de un registro público nacional de personas desaparecidas y desaparecidas forzadamente, de un registro oficial de personas detenidas y de un protocolo de búsqueda eficaz e inmediata.
La ley general deberá, además, contemplar la figura de la coadyuvancia de los familiares o representantes en las labores de investigación; contar con un apartado especial sobre la declaración de ausencia, así como considerar la reparación integral del daño.
Para Nadin Reyes Maldonado, integrante del Comité de Familiares de Detenidos-Desaparecidos, la ley en cuestión representa una deuda histórica de los gobernantes mexicanos para con las familias de las personas desaparecidas en el país. Por ello, enfatiza, ésta no debe hacerse “al vapor” ni con las “deficiencias” que caracterizan a las diversas iniciativas que en el tema se han presentado en el Congreso de la Unión.
Contrario a ello, señala la hija de Edmundo Reyes Amaya (activista detenido-desaparecido en 2007 en un operativo a cargo de policías de Oaxaca y elementos del Ejército Mexicano, y que ha sido reivindicado como militante por el Ejército Popular Revolucionario), la ley debe retomar los señalamientos y valoraciones emitidos por los sistemas internacionales de protección de los derechos humanos, por la sociedad civil mexicana y por las familias de las víctimas.
En febrero pasado, México fue examinado nuevamente por el Comité contra la Desaparición Forzada de la Organización de Naciones Unidas. Como parte de sus observaciones finales, éste pidió al Estado garantizar la participación de las víctimas, las organizaciones de la sociedad civil y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en todo el proceso encaminado a la adopción de esta ley.
Las autoridades del país aún están en posibilidad de corregir, ya que, como lo manifiesta Nadin Reyes, hasta ahora los legisladores que los han convocado a participar en actividades relativas han sido tan sólo para legitimarse y no para incluir sus planteamientos en las iniciativas.
Flor Goche, @flor_contra
[SOCIEDAD]
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