El análisis cuantitativo y cualitativo de un procedimiento específico –el incidente de inejecución de sentencia– demuestra que la independencia y autonomía del Poder Judicial resulta especialmente débil cuando analiza casos en los que se involucra al Poder Ejecutivo federal.
Con los datos originales expuestos por esta investigación se muestra que las y los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) no se atreven a frenar los continuos desacatos en que incurre el Poder Ejecutivo federal.
Cuando una autoridad pierde un juicio de amparo, es difícil para el gobernado lograr el cumplimiento de la sentencia. Si la autoridad decide ignorar al juez federal, tiene varios años a su disposición antes de que se tomen medidas reales para forzarla a obedecer.
Año con año, alrededor de un 30 por ciento de los casos en la SCJN son “incidentes de inejecución”. Los demás asuntos, ya sean amparos directos en revisión, amparos indirectos en revisión, controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad, etcétera, son menores en cantidad (ver gráficas 1, 2 y 3).
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Estos datos demuestran que la principal labor del máximo tribunal –antes que resolver litigios o proteger la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos– es intentar que las autoridades obedezcan los mandatos de los jueces.
La Ley de Amparo señala que en el caso de que se ignoren las decisiones de los jueces federales se debería separar del cargo y consignar al responsable para que sea sancionado conforme al delito de abuso de autoridad. Pero antes de que ello sea posible hay muchos procedimientos intermedios que toman años de trámites y deliberaciones.
Ante la gravedad de la consecuencia de la inejecución de las sentencias y en un ambiente político en el que el Poder Ejecutivo tenía una inmensa preeminencia sobre los otros órganos del Estado, la jurisprudencia de la SCJN fue incorporando un requisito indispensable: que el incumplimiento de la sentencia resultara “inexcusable” o contumaz. Esto permitió evitar que las autoridades administrativas fueran destituidas y consignadas penalmente por ignorar las decisiones del Poder Judicial.
Incluso las propias resoluciones del Pleno de la SCJN calificaban como “severas” las consecuencias de la inejecución de las sentencias de amparo, es decir, la destitución y la consignación penal del responsable.
Las dificultades para obtener el cumplimiento de una sentencia de amparo en México son evidentes y ofensivas. De acuerdo con la Ley de Amparo (artículo 105) y la jurisprudencia, antes de proceder a abrir un incidente de inejecución de sentencia (competencia de la SCJN) el juez de Distrito debe agotar una serie de diligencias que consisten en rogar a la autoridad responsable o a sus superiores que acaten el fallo, y solamente cuando estos requerimientos sean totalmente ignorados, entonces puede el juez de Distrito enviar el asunto a un Tribunal Colegiado de Circuito.
Después de que el Tribunal Colegiado de Circuito realiza nuevas diligencias para suplicar a las autoridades administrativas que obedezcan al juez federal, entonces envía el caso a la SCJN.
Pero además, no basta con probar que la autoridad responsable ignoró la sentencia del juez. Todavía se tiene que decidir si el incumplimiento es contumaz o existe alguna excusa “razonable”. La SCJN no puede separar de su cargo a un funcionario por ignorar a los jueces sin antes realizar un segundo juicio en el que evalúa si existe el requisito de “inexcusabilidad” en la conducta de la autoridad.
Probablemente lo más grave sea que también las controversias constitucionales para dirimir litigios competenciales entre los poderes del Estado mexicano (contempladas en la fracción I del Artículo 105 de la Constitución) y las acciones de inconstitucionalidad, medio de control abstracto de constitucionalidad (reguladas por la fracción II del Artículo 105 de la Constitución), están sujetas a igual procedimiento de ejecución de sentencias.
Puede decirse que el procedimiento en México para ejecutar las sentencias de constitucionalidad es largo, complicado, lleno de lagunas y con consecuencias penales que han tratado de ser evitadas al máximo por la SCJN (en una postura seudogarantista), lo que lleva a la proliferación del incumplimiento de las resoluciones.
La mejora del procedimiento de ejecución no pasa por endurecer todavía más las sanciones por el incumplimiento. De nada sirve con amenazar a una persona con 100 años de presión si sabe que esa amenaza nunca se cumplirá. La solución es dotar a los jueces que emiten las sentencias de mayores medidas de apremio para forzar el cumplimiento (sin tener que esperar a que la SCJN intervenga) y la transformación de la naturaleza del incidente de inejecución para eliminar su carácter penal.
¿Cuándo deja de ser “razonable” el plazo para cumplir sentencias?
En el caso Robins contra Reino Unido, un juicio que duró 4 años fue considerado violatorio del artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Podríamos afirmar, por tanto, que un caso cuya duración supere este plazo resultaría contrario a los derechos humanos reconocidos en tratados internacionales.
Así, podemos identificar los siguientes 46 casos mexicanos en los que simplemente la duración del incidente de inejecución de sentencias demuestran una violación a los derechos humanos de los litigantes (ver cuadro 1).
Tan sólo el proceso de ejecución de sentencias (es decir, sin tomar en cuenta el tiempo que dura el proceso judicial en sí mismo) puede durar en México hasta 11 años.
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Las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) han expresado particularmente que los procedimientos penales para forzar al cumplimiento de las sentencias resultan ineficaces.
En el paradigmático caso Burdov contra Rusia 2, el TEDH señaló que las previsiones para sancionar penalmente a los oficiales del Estado que fallan al cumplir las decisiones judiciales no pueden considerarse “efectivas, tanto en teoría como en la práctica”, para ejecutar las sentencias (caso Bordov contra Rusia 2, 15 de enero de 2009, párrafo 104).
Anatoliy Tikhonovich Burdov es un ciudadano ruso que participó en las operaciones de emergencia en el desastre nuclear de Chernobyl. Estuvo expuesto a emisiones radioactivas y por ello era acreedor a ciertos beneficios sociales que el Estado ruso incumplió. En mayo de 2002, el TEDH señaló que Rusia había violado los derechos del señor Burdov por la inejecución total o parcial de varias sentencias que lo beneficiaban. Sin embargo el Estado continuó incumpliendo diversas sentencias posteriores, por lo que el señor Burdov tuvo que volver a acudir al TEDH. Los jueces rusos no tenían forma de obligar a sus autoridades administrativas a respetar los derechos del señor Burdov.
En su segunda sentencia sobre el caso, el TEDH señala que la complejidad del sistema presupuestal, o de los procedimientos de ejecución, no pueden relevar al Estado de su obligación de garantizar el derecho de las personas de ejecutar una decisión judicial que les favorezca dentro de un tiempo razonable. Corresponde al Estado organizar su sistema de formas que las autoridades puedan cumplir con sus obligaciones (caso Bordov contra Rusia 2, 15 de enero de 2009, párrafo 70).
Dentro de los procedimientos en México, una de las causas (jurisprudencialmente admitidas) que permiten a las autoridades administrativas detener el incidente de inejecución de sentencia (y por lo tanto evitar la consiguiente destitución y consignación penal) es precisamente la argumentación en el sentido de que el Estado se encuentra imposibilitado para cumplir con una decisión judicial, al no contar con previsiones presupuestales. Generalmente este tipo de argumentos llevan a la SCJN a considerar que el incumplimiento resulta “excusable”, pues no se debe a la simple voluntad de la autoridad responsable.
Concretamente, la jurisprudencia mexicana considera que a las autoridades que carecen de recursos económicos para hacer frente a la respectiva obligación pecuniaria no les es imputable el incumplimiento de una sentencia, por lo que el incumplimiento no debe perjudicarlas “por razones de equidad” (Jurisprudencia 6/2011, del Pleno de la SCJN).
Como puede observarse, la SCJN mexicana se encuentra más preocupada por los derechos de los servidores públicos que podrían resultar “afectados” que por hacer cumplir las sentencias que dictan los jueces federales.
Sin embargo, si se analiza el asunto desde el punto de vista de los derechos humanos (como hace el TEDH) y no desde la óptica de la autoridad (como hace la SCJN mexicana) podemos observar que el derecho a exigir el cumplimiento de una sentencia permanece violentado durante largos periodos en México. Es evidente que más allá de la responsabilidad de un funcionario en lo particular, el Estado mexicano, como un todo, está violando derechos humanos al no ejecutar dentro de periodos razonables las sentencias del Poder Judicial de la Federación (que incluye para estos efectos a jueces de Distrito, Tribunales Unitarios de Circuito, Tribunales Colegiados de Circuito y a la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación).
En la sentencia Burdov contra Rusia 2, también se reitera la doctrina en el sentido de que el derecho protegido por el artículo 6 de la Convención Europea sería ilusorio si el sistema legal de un Estado permitiera que una decisión judicial vinculante y final permaneciera inoperante. Para el TEDH la ejecución de una sentencia debe ser considerada parte integral del juicio para los propósitos del artículo 6 (caso Bordov contra Rusia 2, 15 de enero de 2009, párrafo 65).
El 6 de junio de 2011 se promulgó la reforma en materia del juicio de amparo, que modifica los artículos 94, 103, 104 y 107 constitucionales.
En cuanto a la ejecución de sentencias, la reforma constitucional establece que la consignación ante un juez penal ahora podrá realizarse también contra “los titulares que, habiendo ocupado con anterioridad el cargo de la autoridad responsable, hubieran incumplido la ejecutoria”.
Esta reforma pone de manifiesto que en México es de esperarse que las sentencias se incumplan durante largos periodos. Esto lleva a que cambien los funcionarios que deberían acatar las órdenes judiciales, debido a que el cumplimiento toma varios años. En lugar de acortar radicalmente los plazos para lograr el cumplimiento, se busca “atender” la situación dotando de poderes a la SCJN para sancionar a todos los funcionarios que ignoraron la sentencia durante años.
El 2 de abril de 2013 se expidió la nueva Ley de Amparo, que trató de resolver múltiples problemas dentro de los juicios de amparo. Una de las modificaciones trascendentes se ocupó de la posibilidad de imponer multas a las autoridades que omitan dar cumplimiento a una sentencia. Sin embargo la modificación fue limitada y solamente permite imponer una única medida de apremio (la multa) y en una única ocasión también. Esto significa que la lógica en la que poco a poco va aumentando la gravedad de las medidas de apremio quedó fuera del procedimiento de ejecución de sentencia.
Además no se modificó la naturaleza penal del incidente de inejecución de sentencia.
El artículo 5, fracción II de la Ley de Amparo que se emitió el 2 de abril de 2013 establece que los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.
Sin embargo, incluso en los casos en los que los particulares actúan como autoridades también resulta difícil que el incidente de inejecución logre su finalidad, es decir, forzar el cumplimiento de las sentencias.
En esos casos no sería viable retirar del cargo a la empresa o representante legal que, actuando como autoridad responsable, decide incurrir en desacato.
Se puede concluir, por tanto, que el incidente de inejecución resulta un instrumento extremadamente débil cuando se trata de lograr que los particulares respeten obligaciones derivadas de los derechos humanos.
Un dato probablemente desconocido hasta el momento en el país apunta que, de 1996 a 2014, solamente se ha separado a 15 servidores públicos de su cargo y se les ha consignado ante un juez penal por desacato. Esto significa que del universo de más de 15 mil incidentes de inejecución que ha tramitado la Suprema Corte, únicamente en el 0.1 por ciento de los casos las autoridades que burlan las sentencias son finalmente sancionadas por ello.
La información que aquí se presenta es resultado de una investigación original en la que recurrimos a la información ya difundida por el Poder Judicial, pero en la que también tuvimos que defender el derecho de acceso a la información, consagrado en el Artículo 6 constitucional.
A partir de las bases de datos que se obtuvieron de fuentes oficiales se puede observar una notoria tendencia al alza en la cantidad de incidentes de inejecución de sentencia. Esto quiere decir que, a pesar de todas las reformas, las autoridades siguen desobedeciendo cada vez más a los jueces (ver gráfica 4).
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De los servidores públicos que fueron separados de su cargo, 10 son funcionarios municipales, tres son locales y dos son federales (varias de estas autoridades fueron removidas de su cargo por el incumplimiento de más de una ejecutoria, es por eso que no coincide el número de expedientes con el de autoridades separadas). Estos datos podrían indicar una tendencia de la SCJN para limitarse en sus facultades en atención a la importancia política de los funcionarios que desobedecen las sentencias.
Es palmaria la autolimitación de la Corte al analizar la separación de un funcionario, pues para aplicar esa consecuencia, generalmente la misma autoridad tuvo que incumplir más de una sentencia de amparo.
Si se comparan los datos de 2002 con los de 2012, se puede afirmar que los incidentes de inejecución se multiplicaron en 1 década hasta 23 veces. Es posible que al aumentar el incumplimiento de las autoridades, la Suprema Corte haya visto saturado su trabajo. Esta explicación llevaría a sostener que el mayor problema para la justicia en México no está en una pretendida ineficiencia del Poder Judicial, sino en el creciente desprecio del Ejecutivo y sus subordinados por las sentencias de los jueces federales (ver gráfica 5).
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El temor al Ejecutivo federal también se observa en el hecho de que en los 3 lustros más recientes, con crecientes desacatos de sentencias, no se ha removido a un solo funcionario federal.
Emulando a los ministros, los magistrados federales también evitan al máximo forzar a las autoridades a obedecer las sentencias.
De acuerdo con el Informe estadístico tabulado 2014, del Consejo de la Judicatura Federal, en los incidentes de inejecución de sentencia los Tribunales Colegiados de Circuito se declararon incompetentes, ordenaron reponer el procedimiento, declararon sin materia, desecharon o resolvieron como infundados más del 80 por ciento de los casos. Solamente en el 17.4 por ciento de los casos se declaró fundado el incidente y únicamente en el 1.7 por ciento de los casos se remitió el asunto con dictamen a la SCJN para proceder a la separación del cargo y a la consignación. Una herramienta positiva como el cumplimiento sustituto se utilizó solamente en el 0.05 por ciento de los casos.
Recientemente se realizó una reforma constitucional para tratar de resolver este problema en México. Sin embargo, a partir del estudio que aquí se ha desarrollado, se puede concluir que la reforma no tendrá el éxito esperado debido a que no se altera la naturaleza (penal) del procedimiento de ejecución de sentencias.
Si en México continúa prevaleciendo un sistema de ejecución de sentencias tan ineficiente, anacrónico y que viola sistemáticamente derechos humanos es por un supuesto argumento constitucional. Este postulado afirmaría que el Poder Judicial no debe intervenir en las decisiones (presupuestales) del Poder Ejecutivo. Nuevamente se observa la “reverencia” (que en este escrito se prefiere llamar “temor”) frente al poder del presidente. En este caso es el Legislativo y el complejo poder revisor de la Constitución quien se niega a poner un alto a los abusos del Ejecutivo.
Se está ante una disyuntiva. Por un lado hacer prevalecer el estado de derecho, garantizando el derecho de acceso a la justicia y forzando a que las sentencias sean acatadas por todos. Para ello habría que descentralizar facultades para lograr la ejecución de sentencias y dotar al incidente de ejecución de naturaleza administrativa y civil. Por el otro lado está la opción de seguir dando manga ancha a las autoridades administrativas (especialmente a las federales) para que ignoren las decisiones de los jueces federales. Esta segunda opción implica conservar el incidente penal aparentemente severo, que tiene consecuencias tan graves que la SCJN no se atreve a aplicar. Hasta ahora prevalece el miedo. ¿Seguiremos así por mucho tiempo?
Netzaí Sandoval Ballesteros*
[BLOQUE: ANÁLISIS][SECCIÓN: JURÍDICO]
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