Constitución: 106 años y 764 modificaciones

La Constitución mexicana llega a sus 106 años de vida con 764 modificaciones y 252 decretos de reforma. Desde su promulgación, trazó un proyecto de país con justicia social. La 4T busca recuperar en el texto derechos sociales y agregar otros. Pero, advierten constitucionalistas, no se debe caer en la “banalización” de las propuestas modificatorias y se deben incorporar los temas que hoy demanda la globalización

A casi 11 décadas de su promulgación (Querétaro, 1917), la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos enfrenta una dinámica social muy distinta a la que le dio origen. Más allá de los aspectos formales y técnicos, hoy debe responder a los desafíos de la globalización y, al mismo tiempo, garantizar la seguridad, la gobernabilidad, la democracia y el respeto a los derechos humanos, observan abogados constitucionalistas.

El gobierno de Andrés Manuel López Obrador se anota reformas de rediseño de nación en materia social, como regresar la rectoría de la educación al Estado; la obligatoriedad de observar el principio de paridad de género en diversos ámbitos; el reconocimiento de los pueblos y comunidades afromexicanas como parte de la composición pluricultural de la nación y la creación del Sistema de Salud para el Bienestar.

Además, que el Estado garantice la entrega de apoyos económicos para personas en condiciones de vulnerabilidad y se determina que las personas adultas mayores tienen derecho a recibir por parte del Estado una pensión no contributiva. Y que el Estado debe establecer un sistema de becas para los estudiantes de todos los niveles escolares del sistema de educación pública.

En materia de seguridad, la creación de la Guardia Nacional como tercera Fuerza a cargo de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y la incorporación de delitos que ameritan prisión preventiva de manera oficiosa, entre otros.

La también llamada Carta Magna mexicana cumple este 5 de febrero 106 años de vigencia, tiempo en el cual ha sido modificada 764 veces mediante la publicación de 252 decretos de reforma. Muchos de los cambios pretendieron apartarla de su espíritu original, caracterizado por la búsqueda de la justicia social.

Incluso, varias reformas respondieron a intereses coyunturales de los grupos políticos que sexenalmente han ocupado la titularidad del Poder Ejecutivo, observa el doctor en derecho Rodrigo Brito Melgarejo. Por ello, “en buena medida nuestra Constitución se ha convertido en un texto sin cohesión ni unidad”.

Al respecto, la doctora en derecho Ximena Medellín Urquiaga advierte de la banalización de las reformas constitucionales. Considera urgente alcanzar acuerdos amplios en el Poder Legislativo y, antes de plantear enmendar la Constitución, activar elementos de solución a los problemas que existen en las leyes secundarias.

Doctora en derecho por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y profesora-investigadora titular de la División de estudios Jurídicos del Centro de Investigaciones y Docencia Económicas (CIDE), Medellín Urquiaga establece que antes de plantear reformas constitucionales, se debe echar andar el “cuarto de máquinas” de las normas y leyes secundarias.

Explica que una reforma constitucional debería ser considerada “una cirugía mayor” que exige consensos y acuerdos amplios en el Legislativo. “Una reforma constitucional debe ser un momento de cambio, de amplio debate y de construcción de acuerdos […]”. Además, “antes de proponer reformas constitucionales se debe satisfacer normas existentes”, expresa.

Investigadora asociada en el Center for Civil and Human Rights, de la University of Notre Dame, abunda en que se deben agotar otros elementos para solucionar problemas políticos, sociales y públicos antes de recurrir a una reforma constitucional. Señala que, incluso, con cambios a las leyes secundarias se pueden hacer modificaciones al diseño de nación.

“Una de las cosas que estamos viendo en estos momentos –explica– es un desfase de intensión de cambio político con el marco jurídico de la constitución”. No hay mala intención en las propuestas del Ejecutivo, ataja; pero como los planteamientos de reforma se topan con límites constitucionales. “Pareciera que hay una camisa de fuerza y eso lleva al enfrentamiento”, establece la doctora Medellín Urquiaga.

Como ejemplo, de los cambios profundos en el proyecto de nación sin necesidad de reformar la constitución, cita las reformas al Sistema de Salud Pública. “Ahí, sin reformas constitucionales, se trabaja a fondo de manera estructural. Y se consiguen consensos mayores”, asegura la también integrante del Programa de Derechos Humanos de la Universidad Iberoamericana (Uia).

El doctor Rodrigo Brito Melgarejo coincide: en el texto constitucional se encuentran decisiones políticas fundamentales que determinan la forma de ser del Estado mexicano. Pero advierte que también incluye, en su articulado, disposiciones que intentaron dar expresión constitucional a una serie de intereses coyunturales.

Y a diferencia de Medellín Urquiaga, Brito Melgarejo plantea que en la Constitución se debe entrar de lleno a temas como la alfabetización mediática, el acceso universal a las nuevas tecnologías, así como la regulación de empresas estratégicas y de información.

En el marco de la conmemoración del 106 Aniversario de la Constitución, el presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, reconoció que  México cuenta un gran marco constitucional, aún con todas las reformas neoliberales. “No sólo es la letra, es el espíritu de la Constitución”, afirmó en su conferencia de prensa matutina del viernes pasado.

El doctor Rodrigo Brito Melgarejo considera que los cambios al texto constitucional son necesarios  para responder a reclamos sociales cada vez más complejos.

En su perspectiva, algunos de los más importantes, en la actualidad son: “reconocimiento en la norma fundamental de la alfabetización mediática y el acceso universal a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación”.

Además, regular “a aquellas empresas que, con su actuación, pueden poner en riesgo el ejercicio de libertades a partir del control de los mercados o la cantidad de información que manejan”, “regular diversos recursos naturales que responda a las dinámicas de nuestro tiempo” y trabajar respecto a “estándares internacionales en materia de derechos humanos, a fin de evitar que en instancias internacionales se siga condenando al Estado mexicano por la aplicación de normas inconvencionales”.

El también doctor en Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales por la Università di Pisa, Francia, sostiene que muchas de las reformas a la Constitución han obedecido, como ocurría desde la época de Venustiano Carranza, a conveniencia de los gobernantes o de ciertos individuos o grupos a los que se ha intentado favorecer.

Así, muchas de las reformas al texto constitucional han supuesto pasos hacia adelante en nuestro sistema jurídico; pero otras “han tenido lugar también por cuestiones coyunturales, sin una visión de conjunto del texto constitucional y con una serie de defectos formales y técnicos que, más que contribuir a la construcción de una sociedad más democrática, lograr mayor seguridad o crear condiciones de gobernabilidad, tienen efectos que van en la dirección opuesta”, previene.

Explica que “gran parte de estos defectos son consecuencia de una falta de previsión y cuidado de quienes participan en el proceso de reforma constitucional”, pero en ocasiones también son producto de un desconocimiento de la Ley Fundamental, de sus antecedentes y de las materias que en ella se regulan. Por ello, considera indispensable que las discusiones por venir sobre los contenidos constitucionales “se acompañen de un mayor entendimiento de nuestra Carta Magna y del desarrollo que sus artículos han tenido”.

Principales reformas 1988-2018

La Constitución promulgada el 5 de febrero de 1917  recoge  los reclamos de grupos  invisibilizados durante muchos años y, con ello, sentó las bases del constitucionalismo social, así como de una nueva relación entre los Poderes de la Unión. Con ello, complementó la de 1857 de rasgos liberales  (libertad de prensa, asociación, tránsito, entre otras) al incorporar figuras como la prohibición de los monopolios, el establecimiento del Municipio Libre y se contempló tanto la laicidad como la gratuidad de la educación en algunos de sus niveles,  agrega el también maestro en Derechos Humanos y Democracia en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), agrega el doctor Rodrigo Brito Melgarejo.

Así, a través de los años –más de 10 décadas– la Constitución acepta 252 Decretos de Reforma y 764 modificaciones. De estas últimas, 748 relacionadas con sus 136 artículos, nueve referidas a sus artículos transitorios y siete relacionadas con los artículos transitorios de Decretos de Reforma.

Durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, quien profundizó el modelo neoliberal en México, se reformaron 55 Artículos de la Ley Fundamental.

Entre los cambios constitucionales de ese sexenio, el doctor Brito Melgarejo destaca la reforma electoral, que tuvo lugar en 1990 y a través de la cual se crearía el Instituto Federal Electoral (IFE) para la organización de las elecciones federales.

Otra, ocurrida en 1992, es la del Artículo 27 constitucional, que el doctor interpreta como facilitadora de la inversión y de nuevas formas de asociación en el campo, así como para establecer tribunales agrarios de plena jurisdicción y reconocer la capacidad de los ejidatarios para decidir las formas que debían adoptar y los vínculos que desearan establecer entre ellos para aprovechar su territorio.

Otra reforma que impactó en el diseño de nación tuvo lugar en ese año, con la modificación de los artículos Tercero, Quinto, 24, 27 y 130 de la Constitución. Las relaciones entre el Estado y las Iglesias tomaron nuevos rumbos, pues se otorgó personalidad jurídica a estas últimas y se permitió que las asociaciones religiosas adquirieran, poseyeran o administraran los bienes que fueran indispensables para su objeto. Además, se facultó al Congreso para legislar en materia de culto público.

En el periodo presidencial de Ernesto Zedillo se reformaron 78 Artículos. Al inicio de este sexenio tiene lugar una profunda reforma en la organización y el funcionamiento del Poder Judicial de la Federación. Se reduce el número de ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y se modifica el mecanismo a través del cual se les nombraba. Las modificaciones que trae aparejada esta reforma también dieron lugar a la creación del Consejo de la Judicatura, a un redimensionamiento de las controversias constitucionales y a la inclusión en la norma fundamental de las acciones de inconstitucionalidad. En 1999, además, se adiciona el artículo 102 constitucional con un apartado B, que eleva a rango constitucional el carácter autónomo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y establece el procedimiento de elección de su presidente y Consejo Consultivo, indica.

Para el  sexenio de Vicente Fox se modifican 31 Artículos del texto constitucional. En 2001, se publica una reforma en materia indígena que establecería cambios constitucionales relacionados con el reconocimiento y protección a la cultura y los derechos de los indígenas, sus comunidades y sus pueblos. En 2002 se incorpora a la Constitución la figura de responsabilidad patrimonial del Estado y, ese mismo año, se eleva a rango constitucional la obligatoriedad de la educación preescolar. En 2005 se incorpora de forma expresa la prohibición de la pena de muerte y se facultó al Ejecutivo federal, con aprobación del Senado, para reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional (CPI), resalta.

Con Felipe Calderón se reforma el texto de la Constitución en 110 ocasiones. El 10 de junio de 2011 se promulgó el decreto por el que surgen nuevos esquemas en materia de derechos humanos al recoger la distinción entre éstos y las garantías para su protección, así como estableciendo una serie de principios, obligaciones y deberes en la materia. Ese mismo año tienen lugar reformas relacionadas con el juicio de amparo. En la opinión del doctor Brito Melgarejo, otra reforma a destacar es la publicada en  junio de 2008, que estableció las bases para regular el sistema procesal penal de corte acusatorio.

Comenta que en el gobierno de Enrique Peña Nieto los artículos del texto constitucional se reformaron 155 veces. En 2013, se reformó en materia de telecomunicaciones, con la cual adquiere autonomía la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) y el Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel). Ese mismo año se aprueba la reforma energética que permite al Estado llevar a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y otros hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares. En este mismo año, con la reforma del 10 de febrero, se otorga autonomía al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), se crea la Fiscalía General de la República (FGR) como órgano constitucional autónomo y el IFE se transforma en el Instituto Nacional Electoral (INE).

En 2016 se define a la Ciudad de México en el texto constitucional como una entidad federativa con autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa. Además, se establecen las bases de organización de la capital de la República y para la expedición de la Constitución de esta entidad federativa. El 24 de febrero del año 2017 se publica en el Diario Oficial de la Federación una reforma en materia de justicia laboral a través de la cual se suprimen las Juntas de Conciliación y Arbitraje y se determinó que la resolución de las diferencias o conflictos entre trabajadores y patrones estaría a cargo de los tribunales laborales del Poder Judicial de la Federación. Con esta reforma se establece también que antes de acudir a los tribunales laborales, los trabajadores y patrones tendrían que asistir a la instancia de conciliación correspondiente.

4T: nuevos paradigmas

El doctor Brito Melgarejo, posgraduado en la Universidad Carlos III de Madrid, España, añade que en 2019 se modifica la naturaleza de la Guardia Nacional y se incorporan distintas conductas al catálogo de delitos en los que los órganos jurisdiccionales deberán ordenar prisión preventiva de manera oficiosa.

Por tal, dice, el 15 de mayo de ese mismo año se publica una reforma que modificaría las disposiciones constitucionales en materia educativa que establecería que corresponde al Estado la rectoría de la Educación y echa abajo muchos de los cambios constitucionales en materia educativa aprobados en el sexenio anterior, como la creación del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). Menos de un mes después se consagra en el texto constitucional la obligación de observar el principio de paridad de género en diversos ámbitos. En ese mismo año se reconoce también a los pueblos y comunidades afromexicanas como parte de la composición pluricultural de la nación.

Una reforma “de gran trascendencia” en este sexenio es la publicada el 8 de mayo de 2020. Con esta reforma se crea el Sistema de Salud para el Bienestar. Se establece, además, que el Estado garantizaría la entrega de un apoyo económico a las personas que tuvieran discapacidad permanente y se determina que las personas adultas mayores tendrían derecho a recibir por parte del Estado una pensión no contributiva. Esta reforma también señala que el Estado tendría que establecer un sistema de becas para los estudiantes de todos los niveles escolares del sistema de educación pública, comenta.

Otra reforma se propone en el 2021 para cambiar la estructura y funcionamiento del Poder Judicial de la Federación. Con ella se crean los Tribunales Colegiados de Apelación en sustitución de los Tribunales Colegiados de Circuito y los Plenos Regionales en sustitución de los Plenos de Circuito. Además, también se establece la obligatoriedad del precedente judicial y se creó la Escuela Federal de Formación Judicial, destaca.

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