El derecho humano a saber, fundamental para la democracia

En el ejercicio del derecho humano a la información debe prevalecer el interés público, tanto para la apertura como para la censura. Toda reserva de información debe ser excepcional y estar justificada, porque limita un derecho llave, a partir del cual se exigen y practican otros derechos humanos, señalan expertas. La filtración de casos relevantes debe estar protegida por ley, consideran

El derecho humano a saber es un derecho llave: con la información tienes suficientes herramientas para poder exigir y ejercer otros derechos humanos –como los de salud, educación, justicia o acceso al agua, entre otros–, explica la abogada Sarahí Salvatierra, investigadora del no gubernamental Fundar, Centro de Análisis e Investigación.

Esta característica es fundamental para comprender la importancia de este derecho en la construcción democrática, así como de sus temas relacionados: transparencia, rendición de cuentas, acceso a la información, máxima publicidad y gobiernos abiertos.

La cobertura de éste alcanza el derecho internacional, pues el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”.

Y en el ámbito local, posee un rango constitucional: el Artículo 6 indica que “[…] el derecho a la información será garantizado por el Estado. Toda persona tiene derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión […]”.

“La información es un bien público y es fundamental en la construcción democrática. Al no reconocerlo así y empezar a cerrar información –porque [los gobiernos] no quieren ser observados–, se empieza a incrementar la desconfianza y la sospecha del rol que están jugando las autoridades”, advierte la investigadora Renata Terrazas, politóloga con especialización en políticas públicas.

Entrevistadas por separado, Salvatierra y Terrazas coinciden en que, gracias a su marco legal robustecido, en México sólo existe una excepción para reservar información que generen o esté en posesión de las autoridades, y es cuando su apertura daña el interés público. Y este mismo principio se aplica para lo contrario: la apertura.

También concuerdan en que la discusión sobre este derecho humano debe partir siempre del principio que toda la información es pública y debe ser abierta a la sociedad. Por tanto, al ser limitantes de un derecho fundamental, las reservas deben estar plenamente justificadas.

“En derecho al acceso a la información, siempre prevalece el principio de máxima publicidad y del interés público. Si hay información de interés público cuyo conocimiento genera mayor beneficio para la población frente a su reserva, obviamente se tiene que abrir”, indica Salvatierra, especialista en temas de transparencia y combate a la corrupción de Fundar.

Terrazas señala que “hay diferentes causales, pero el principio para la reserva es el mismo, y es cuando la información que se abre daña el interés público: no la reputación de un funcionario, no los intereses privados, sino el interés público en general. Y para ello se hace una ponderación de derechos, porque difícilmente hay derechos absolutos: todos tienen un límite cuando afectan otros derechos. Con el acceso a la información no es diferente: tiene sus limitantes cuando se afecta el interés público y ahí pueden haber diferentes razones, entre las que están los temas de seguridad nacional”.

La prueba de daño

Dado que las reservas acotan un derecho humano y, por tanto, son una excepción ante el principio de máxima publicidad, se requiere un ejercicio exhaustivo para demostrar que su apertura realmente dañará a la sociedad, explica la politóloga Renata Terrazas. Ese ejercicio se conoce como la prueba de daño.

La experta en derecho al acceso a la información agrega que ese “daño de abrir la información tiene que ser presente: no en 20 años, no en 50: tiene que ser en este momento. También debe ser específico: no se puede nada más decir que se daña la seguridad nacional, sino que tiene que señalarse exactamente qué pasaría en caso de abrirse la información; y tercero, tiene que ser probable, no posible: debe haber una probabilidad real de que eso suceda. Este estándar lo estamos aprendiendo en México, porque ya lo establece la Ley General [de Transparencia y Acceso a la Información Pública] de manera muy contundente”.

La abogada Sarahí Salvatierra explica que este está regulado y reconocido en la Constitución y en la Ley General de Transparencia, que establecen estándares altos para garantizar el libre acceso: cuando una persona solicita la información no tiene que justificar para qué la quiere, quién es, porque está reconocido como un derecho humano que es indispensable no sólo para conocer cómo actúan las autoridades, o cuales son las funciones que realizan, sino para entender qué hay detrás de esas decisiones e incluso permite habilitar la participación ciudadana o ejercer otros derechos.

Agrega que, por eso mismo, sus restricciones son limitadas: no pueden ser discrecionales. “La misma Constitución señala que toda la información en principio es pública, que todas las personas tienen que tener acceso a ella, y sólo se puede restringir cuando afecta a la seguridad nacional, al interés público y es por excepción: en casos expresamente previstos en la Ley General de Transparencia, que contiene supuestos específicos por los cuales se puede limitar el pleno acceso a la información y esto debe estar justificado en cada caso concreto”.

Salvatierra indica que se deben señalar de manera específica las circunstancias por las cuales sí aplica el supuesto de reserva y que ésta debe ser temporal. “No puede ser una reserva lisa y llana o amplia y discrecional. Tiene que haber todo un procedimiento que va a hacer la autoridad para determinar que esa información se va a limitar”.

La abogada advierte que la prueba de daño implica un análisis caso por caso para verificar, primero, que la información está dentro de los supuesto establecidos por la Ley: menoscabar las conducciones de las negociaciones internacionales, afectar una política monetaria o las finanzas públicas, o poner en riesgo la vida o la salud de una persona, o que obstruyan la conducción de investigaciones de delitos.

Pero, acota, eso no significa que es de manera amplia, porque siempre prevalece el principio del interés público. “Aquí entran los temas de los derechos humanos y el combate a la corrupción: a pesar de que en la Ley General está establecido que se prohíbe la reserva de información en esos temas, al mismo tiempo dice que la información dentro de investigaciones ministeriales está reservada; entonces puede haber una contradicción. Pero, aunque estén en una investigación judicial, si hay temas que son de interés público que pudieran abonar más a la sociedad, para saber cómo se están tomando las decisiones, cuáles son las medidas que toman las autoridades ministeriales o jurisdiccionales, con ciertas limitaciones se abre; no se cierra de manera absoluta”.

Por ello, indica, es importante que cuando se limite la información se tome en cuenta que se tiene que hacer la prueba de daño para verificar los elementos que pudieran poner en riesgo con la divulgación de la información y, además, tomar en cuenta el principio de máxima publicidad; es decir, abrir aquella que es de interés público aún cuando se encuentre en un supuesto de reserva.

Renata Terrazas observa que esa prueba de daño la hacen los comités de información dentro de cada institución, y siempre se puede cuestionar. “Ahí entra el rol del Inai [Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información y Protección de Datos Personales], que es la última autoridad que va a ponderar si efectivamente la información merece ser reservada porque su apertura afecta al interés público o simplemente es una exageración de la autoridad o un tema de falta de conocimiento”.

La filtración

Pese a que el de la información es un derecho humano, en el país no existe una cobertura amplia que garantice el flujo efectivo de la información, incluida la filtración de datos de interés público que por la vía oficial permanecen ocultos.

 “Cuando estuvimos en los trabajos de construcción de la Ley General, había una petición muy clara de diversas organizaciones para introducir mecanismos que protegieran a los denunciantes. Y esto es cuando alguien al interior de una institución pública abre información que considera que es importante que se conozca, para que no fuera sujeto de sanción. Es un tema que no prosperó: se cerraron completamente. Partimos de un principio: es un derecho humano. Y la información que es de interés público debe ser abierta, completamente abierta, y ninguna persona que abra información de interés público debe ser sujeta a sanciones, y cuando la ley diga lo contrario hay que modificarla”, considera la politóloga Terrazas.

Ante la falta de cobertura legal, la experta en temas de transparencia se pregunta: “cuántos casos de corrupción no hemos conocido porque alguien no se atrevió a filtrar. Ahí están casos como el de Julian Assange y otros, donde se filtraron documentos y es más relevante conocerlos [que censurarlos]. Esta aversión de las autoridades es que le da un golpe en cuanto a su confianza y credibilidad; sin embargo, no es la acción de revelar la información la que incrementa la desconfianza en las instituciones, sino el hecho de que hayan actuado de esa forma. Por supuesto, no quieren que se conozcan esas informaciones”.

La abogada Sarahí Salvatierra indica que en el tema de la filtración “podemos partir del entendido de que toda la información en posesión y que generan las entidades públicas respecto al ejercicio de funciones públicas es público, y tendría que estar disponible. Y hemos visto que no lo está”.

No obstante, reconoce que la propia ley establece limitantes para los servidores públicos que revelan informaciones reservadas. Pues, indica, esas informaciones fueron reservadas por un comité técnico de las instituciones que verificó la prueba de daño.

“La Ley General no señala de manera clara o precisa si hay garantías para este tipo de temas, no señala algo en específico, pero tenemos que partir de que toda la información en principio es pública y sólo por excepción tendrían que reservarla.”

Salvatierra destaca que en juego está un derecho humano que no sólo permite conocer la toma de decisiones, sino que además es importante porque permite habilitar o ejercer otros derechos humanos.

Y agrega que si bien la Ley General de Transparencia es de avanzada, porque tiene disposiciones amplias para garantizar el derecho, su aplicación todavía tiene ciertas limitantes por parte de los sujetos obligados que son los que la generan y la poseen.

Estas limitaciones recaen en el desarrollo de esta garantía de máxima publicidad y de interés público, porque algunas instituciones aún reservan información por el simple hecho de ser entidades de seguridad nacional. “Es importante que pongamos atención en la aplicación de la ley y en la exigibilidad del cumplimiento de la misma”.

La abogada advierte que el Inai no tendría competencia para sancionar filtraciones en la prensa. Además, indica que “sería muy complicado determinar quién fue el que filtró la información, porque hay protección para las fuentes de los periodistas”.

Y mientras la filtración contribuye a la apertura informativa, la censura limita injustificadamente el derecho humano a saber. “Lo que perdemos al cerrar la información sin justificación es la confianza en las instituciones y la posibilidad de construir democracia: no hay forma de construir un país democrático si no hay transparencia y si los derechos no se ejercen de manera frontal y con protección”, indica la politóloga Renata Terrazas.

Concluye que “en la medida en la que construyamos instituciones y leyes, pero el corazón continua perpetuando la corrupción, la impunidad y la injusticia, y la información sigue cerrada, no podemos avanzar hacia un país democrático y con justicia social. A veces parece que el de la transparencia y el acceso a la información es un tema esnob, sin embargo está en el corazón de la construcción democrática. No es lo único que construye democracia, pero sin transparencia no hay forma de construir democracia”.

El papel del Inai

En materia de garantía del derecho humano a saber, el Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y Protección de Datos (Inai) es fundamental, y su rol es decisivo en la aplicación del principio de la máxima publicidad.

La politóloga Renata Terrazas destaca que una de las cosas que introdujo la reforma constitucional es que el Inai es la última autoridad en materia de transparencia para los sujetos obligados, que son todas las instituciones públicas.

 “Esto es que, si el Inai vota por la apertura, ninguna institución pública que decide cerrar la información puede llevar el tema a tribunales. Quienes sí podemos llevarlo a un tribunal de justicia somos los ciudadanos: si el Inai resuelve que esa información debe continuar cerrada, uno puede meter un juicio de amparo.”

La experta en derecho al acceso a la información detalla que la ley mexicana es la mejor del mundo en materia de garantías, porque ataja muchos temas que continuamente empujaban a la reserva de información, al establecer procedimientos muy accesibles para su apertura.

La Ley –indica– establece una autoridad determinada como órgano garante de la transparencia, que es el Inai y son los 32 institutos locales. Es una ley de avanzada y el reto está en su aplicación.

Este desafío se ve claramente en discusiones en las cuales el principio de máxima publicidad aún pierde. Terrazas ejemplifica: “ya lleva un rato en la agenda pública el tema de los casos de corrupción, y el Inai en algunas ocasiones ha fallado por la apertura de información, sobre todo en relación al caso de Odebrecht, y en otras por su reserva. Ahí hay que entender que el Inai no es monolítico: tiene siete comisionados que son el órgano de gobierno, y en las resoluciones podemos encontrarnos desde un voto por unanimidad hasta uno dividido: cuatro-tres. Y lo que ha pasado es que proyectos de apertura de información de algunos comisionados más garantistas terminan siendo votados en el pleno para su reserva. Entonces ese es otro de los retos que seguimos teniendo”.

Otro desafío que aún limita el derecho humano a saber es la inobservancia a la Ley en torno a comprobar que se daña el bien público si se abre la información. Al respecto, la politóloga advierte: “se sigue convocando la reserva de información sin genuinamente tener la prueba de daño”. Y eso, indica, es lo que debe subsanar el Inai.

No obstante, Terrazas advierte que “hay información que cae en temas políticos, que le pesan a las instituciones, y ahí es cuando la lucha por la apertura de la información se vuelve más delicada. Ahí, si vemos cómo resuelve el Instituto, encontramos un patrón: hay casos en donde ciertos comisionados votan por la apertura y otros, casi siempre son los mismos, por la reserva”.

La politóloga destaca el caso de Ximena Puente, quien era comisionada presidenta del Inai: “ella muchas veces resolvió por cerrar información que era muy relevante y le daba al corazón de la administración de Enrique Peña Nieto. Era algo que muchas organizaciones señalaron que sucedía. Y justo cuando se convierte en diputada plurinominal por el PRI ahí se vio la conexión. Seguimos siendo muy vulnerables a este tipo de presión política. Sin embargo, ahora tenemos un pleno con una conformación distinta: salieron dos comisionadas y hay que observar más cerca cómo están resolviendo en pleno”.

Para Terrazas, “estamos en un momento en el cual las instituciones y nuestros gobernantes y representantes han tenido una crisis de legitimidad brutal. Hay un cambio político: hubo elecciones y va a entrar un partido distinto a gobernar. Sin embargo, la falta de legitimidad de las instituciones persiste y rebasa a los partidos políticos. Entonces, lo que tenemos son instituciones con poca legitimidad, con poca confianza y una de las mejores formas de incrementar la confianza es la transparencia: abrir la información, mostrar que no hay nada que esconder. Y esa misma información con un flujo positivo hacia la población permite tener una ciudadanía más informada, más enterada de lo que está pasando, que tiene más competencias”.

Pero para ello, reconoce la politóloga, es necesario que la sociedad se involucre. En muchos lugares la población mexicana no accede a la información, no busca información; es algo que sigue viendo muy lejano, como que no le compete; sigue siendo información muy especializada, que cuesta trabajo entenderla; la propia gente se reserva de acceder a la información y hay una presión todavía de las autoridades, un enojo de cuando los ciudadanos solicitan información”. Eso tiene que cambiar.

Nancy Flores