La revocación de mandato y el constitucionalismo de AMLO

La historia reciente de México no había dado cuenta de un presidente que conociera la Constitución en los términos que Andrés Manuel López Obrador la conoce y la cita con frecuencia en sus conferencias mañaneras. Desde el inicio de su mandato, el presidente esgrimió que el artículo 89 constitucional (por cierto también es un principio previsto por la Carta de la ONU) establece diversos principios de la política exterior mexicana que le prohíben intervenir en asuntos internos de los Estados (por ejemplo, cuando le exigían pronunciarse sobre “la situación de Venezuela”). De igual manera, en aquel primer tramo de su gobierno y en relación con la Ley de Remuneraciones –para que ningún servidor público ganara más que el presidente–, en su momento López Obrador señaló que se trata de un mandato constitucional previsto en el artículo 127 desde el año 2009, que no era una reforma de la 4T ni mucho menos un asunto personal. Llama la atención que sobre dicho asunto, el 17 de julio de 2019, el presidente señaló que es un tema importante, y lanzó una invitación abierta y exclusiva a los “constitucionalistas del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM” para que emitieran una recomendación o estudio al respecto [1]. El director, doctor Pedro Salazar Ugarte, en su momento respondió en una columna que no podía emitir una recomendación u opinión institucional [2]. Situación que desde mi perspectiva pudo ser aprovechada para proponer un amicus curiae en la SCJN para resolver las acciones de inconstitucionalidad, controversias y los miles de amparos que suscitó la Ley de Remuneraciones, que por cierto dio nuevamente de que hablar cuando se autorizaron, provisionalmente, sueldos superiores al del presidente para los miembros del Instituto Federal de Telecomunicaciones.

Este preámbulo viene a cuento en el concierto constitucional que escuchamos estos días sobre la revocación de mandato del Poder Ejecutivo, y de las diversas opiniones que suscita este asunto en el foro constitucional y también en el sentir popular, que dicho sea de paso ha sido poco estudiado y menos aún valorado por la academia.

En las siguientes líneas analizaré la ausencia histórica de mecanismos directos de control del poder en México y de las decisiones constitucionales de diciembre de 2021 (tanto en la Suprema Corte de Justicia de la Nación y en la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación) para impulsar la revocación del mandado y derribar las barreras que puso el Instituto Nacional Electoral (INE) en el contexto de dos visiones del constitucionalismo mexicano: el decimonónico y el moderno deliberativo, popular e incluyente.

1. La falta de mecanismos constitucionales de control directo del Poder Ejecutivo

México nunca ha tenido mecanismos judiciales o políticos para que la ciudadanía cuestione la continuidad del Poder Ejecutivo (ni de otro órgano político), como el referéndum, la revocación del mandato o los plebiscitos. Históricamente ha sido el juicio amparo la única vía para que un ciudadano pudiera –muy lejanamente– ser escuchado en la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). Fue a partir de 1994 que se abrieron acotadamente los caminos para cuestionar las leyes y los actos de los poderes por la vía judicial, ya que tanto las controversias constitucionales como las acciones previstas en el artículo 105 constitucional sólo pueden ser planteados por órganos políticos y no por los ciudadanos.

Y ni que decir de los mecanismos de control parlamentario de los artículos 93, 108, 109, 110 y 111 constitucionales. En tales procedimientos, la Cámara de Diputados, o en su caso la Cámara de Senadores y las respectivas legislaturas tienen la exclusividad. A la ciudadanía no se le permite plantear o proponer la revisión de la actividad de algún funcionario. Por ejemplo, en el constitucionalismo anglosajón y europeo, las “Parliamentary Inquiries” son procesos cotidianos para indagar cuestiones de interés público en los que la ciudadanía sí puede participar y a la que también deben responder los poderes privados (recordemos el duro interrogatorio de Alexandria Ocasio-Cortez a Mark Zuckerberg o el freno a la producción impuesto en Inglaterra a los autos Volkswagen Jetta, Passast y Audi por el fraude de sus catalizadores en 2015) [3].

Por otro lado, bajo el mito de la representación política y de la democracia electoral como cualidades estrictamente institucionales, los poderes públicos encarnaron la voluntad del pueblo. Incluso, bajo el viejo canon constitucionalista, los jueces sólo pueden ser la boca de la ley, no pueden interpretarla. Desafortunadamente, estas visiones parece que aún tienen eco en ciertos sectores del foro constitucional de México.

2. Las prerrogativas del artículo 35 constitucional y la naturaleza de la revocación del mandato

De acuerdo con los siete numerales de la fracción IX del artículo 35 constitucional, el procedimiento de revocación de mandato está diseñado con altos porcentajes para lograr su procedencia y con reglas estrictas. Por ello, la ciudadanía tiene muy poco margen de participación (más allá de juntar las firmas para lograr el 3 por ciento del electorado como pre-requisito). En suma, al no existir un mecanismo previo que sirva de apoyo para propiciar la participación política, lo que prevalece es la confusión sobre la naturaleza de la revocación de mandato y sus efectos. En diversas investigaciones he considerado que la consulta popular (las primeras cuatro por ejemplo de 2014, toda rechazadas en la SCJN) [4] y ahora la revocación de mandato son mecanismos excesivamente burocráticos y costosos, que se prestan a la interpretación discrecional para su procedencia; y que de alguna manera permiten un monopolio de su gestión/ejercicio al Poder Ejecutivo y al Congreso; y al INE, el monopolio de su convocatoria, desarrollo, lineamientos, difusión y verificación de porcentajes.

Como todo procedimiento constitucional nuevo, la revocación de mandato despierta dudas sobre su esencia y fines: ¿se trata de un mecanismo electoral o es un medio de control político para revocarle el mandato al poder presidencial? La respuesta, para quienes consideran que las vías electorales son las únicas formas de renovar, controlar y limitar al poder político, es que se trata de un mecanismo electoral que sólo le corresponde al INE y en el que otros poderes ni la ciudadanía no deben intervenir. Desde luego se trata de una visión decimonónica de los procesos constitucionales que no consideran el contexto social sino exclusivamente las reglas.

En cambio, si se tiene una visión constitucional deliberativa y dialógica, la vía electoral nunca será suficiente para sostener que hay democracia en un Estado constitucional, pues deben existir amplios mecanismos de control del poder mediante los cuales la ciudadanía pueda cuestionar y participar en las decisiones políticas fundamentales. Recordemos que lo electoral en este país tiene que ver con los partidos políticos y con los clásicos derechos político-electorales, cuyo ejercicio subjetivo y objetivo se da a través de los partidos políticos y de las normas electorales ante las instituciones electorales: INE, los famosos y no poco cuestionados órganos electorales de los estados, sus tribunales electorales y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

En mi perspectiva constitucional, la revocación de mandato es de naturaleza constitucional y no electoral, bajo dos acepciones: la primera, como mecanismo de control de poder y para favorecer la buena gobernanza a favor de los derechos humanos y de los demás fines constitucionales; y la segunda, que mediante la revocación, la ciudadanía decide la continuidad o el cese del titular del Poder Ejecutivo, con fundamento en el artículo 39 constitucional y con apoyo en la objetividad de los derechos políticos en su más amplio sentido, para controlar y limitar al poder unipersonal del Ejecutivo. 

Se trata pues de un mecanismo sui generis, condicionado a un plazo y momento determinado: pues sólo procede por única ocasión una vez cada sexenio, y en un plazo determinado. En consecuencia, el derecho a participar en la revocación de mandato no tiene las cualidades y naturaleza de un derecho electoral de votar, ser votado(a), o de formar parte de un partido o agrupación política. Estamos ante la única prerrogativa constitucional a favor de la ciudadanía para someter al titular del ejecutivo a la rendición de cuentas en el más amplio sentido: el juicio de la colectividad que lo ratifica o le revoca el nombramiento con el afán de lograr una mejor gobernanza en la administración pública federal. No es un asunto de partidos, de mayorías legislativas, de integración del Congreso federal o de las legislaturas locales. Es el mecanismo de poder más directo, puro, genuino y efectivo a favor de la ciudadanía para cambiar al presidente de un país. En suma, la revocación tiene una raigambre y profunda convicción de la representatividad política y la soberanía popular.

3. La controversia constitucional interpuesta por la Cámara de Diputados

El viernes 24 de diciembre, el Consejo General del INE –seis votos a favor y cinco en contra– emitió el acuerdo INE/CG1502/2021 para posponer temporalmente la realización de la revocación de mandato del presidente de la república. Su argumento: la insuficiencia presupuestal derivada del recorte aprobado por la Cámara de Diputados para el ejercicio 2022 del INE. El litigio no se hizo esperar. Por invadir su esfera competencial sobre la facultad presupuestaria exclusiva y por considerar que se violan los derechos humanos de participación ciudadana, el presidente de la Cámara de Diputados, Sergio Gutiérrez Luna, presentó ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación la controversia constitucional contra el acuerdo del INE que aplazaba el proceso de revocación de mandato. Incluso presentó, a manera de sombrerazo jurídico, una denuncia penal contra los consejeros que votaron a favor del malogrado acuerdo, la cual no fue ratificada. La controversia ante la SCJN fue radicada bajo el expediente 209/2021 y hubo algunas voces que señalaron la improcedencia del asunto, por tratarse de una excepción prevista en el artículo 105 constitucional para las controversias: no proceden contra actos, omisiones o leyes electorales. Como ya lo expresé, la revocación no es un asunto electoral. De manera contundente, la SCJN le ordenó al INE continuar con los trabajos preparatorios para el proceso de revocación de mandato realizando los ajustes presupuestarios pertinentes.

4. Sala Superior reitera la decisión de la SCJN

No obstante que la Suprema Corte ya había determinado que el INE no podía suspender el proceso de revocación de mandato, los litigios que se incoaron en torno al acuerdo del INE por el que suspendía la revocación de mandado se acumularon en un solo expediente ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Dicha Sala estableció que “no resulta válido que el INE haya determinado unipersonalmente (sic) suspender los trabajos preparatorios para la eventual celebración del proceso de revocación de mandato, puesto que:

“a) Ya existe una determinación judicial de la SCJN en la que se le negó la posibilidad de suspender las actividades relacionadas con la revocación de mandato.

“b) El propio INE determinó una base presupuestal de 1 mil 262 millones de pesos [5].”

De inicio, considero que el acuerdo del INE es un precedente muy peligroso para toda la democracia y el sistema electoral mexicano porque, de manera unilateral, el Instituto Nacional Electoral pretende dejar de ejercer sus funciones o aplazarlas por voluntad propia, como si no fuese una entidad pública con facultades y obligaciones constitucionales. En primer lugar, y aunado a lo falaz, el argumento de la falta de dinero para organizar un procedimiento electoral viola el contenido obligacional del INE previsto en los artículos 35 y 41 constitucionales. En segundo lugar, se aparta de los principios constitucionales para el ejercicio de gasto público y la austeridad republicana, de acuerdo a la Ley de 2019. Y en tercero, el INE pretende imponer su demanda de mayor presupuesto, sin un ejercicio de reacomodo presupuestal de gasto corriente, sin suprimir sus bonos y altos sueldos, y sin analizar en qué rubros puede ahorrar. Además de que podría cancelar varias de sus actividades que se duplican con las de otros órganos autónomos, podría dejar de gastar en temas editoriales, de difusión, publicidad y transparencia.

5. El futuro inmediato de la revocación y las cuestiones constitucionales de fondo

El esfuerzo que ha realizado el presidente López Obrador para someterse a la revocación de su propio mandado demuestra su voluntad democrática y también su confianza que tiene en el pueblo mexicano. Primero se realizó la reforma constitucional, pues dicho mecanismo nunca había existido en el texto constitucional como parte de las prerrogativas de la ciudadanía (artículo 35). Y ahora, buena parte de la oposición pretende que, a pesar de la oportunidad de revocarle el mandado al presidente, no se lleve a cabo en los hechos y que no exista dicho proceso constitucional. Lo que buscan es que pase desapercibido y sea una regla más de papel en la Constitución. Por ello, y como precedente a favor de la verdadera democracia constitucional, la revocación es de la mayor importancia para el futuro del control del poder en manos del pueblo mexicano. Más allá del resultado y del porcentaje de participación, su ejercicio servirá como ruta de concientización política para la población y como herramienta para que la ciudadanía directamente su poder político cuando no esté de acuerdo con la continuidad del Ejecutivo.

En conclusión: durante los primeros tres años de la 4T se debaten dos visiones distintas de constitucionalismo: una, de reglas y formalidades sujetas a lo que decidan, exclusivamente, los órganos/actores políticos y electorales; y otra en el que la sociedad se apropie de la Constitución como una norma jurídica, política y, sobre todo, como elemento de unión y de cultura popular para controlar y limitar al poder, pues la vieja teoría de los pesos y contrapesos entre los poderes del Estado ha sido rebasada.

Finalmente, considero que tanto la Constitución como el derecho en general son muy importantes como para dejar la exclusividad de su estudio y crítica sólo al gremio jurídico. A mayor participación y conocimiento legal de la población, mayor cultura constitucional y, desde luego, mayores logros democráticos. Por ello, cuando se trate de cuestiones constitucionales, debemos aprovechar la deferencia del presidente para mejorar nuestra democracia, pero sobre todo para debatir y resolver en el marco constitucional (como decía don Andrés Molina Enríquez) “los grandes problemas nacionales”.

Isaac de Paz González*

*Profesor-Investigador de la Facultad de Derecho-Tijuana de la Universidad Autónoma de Baja California, Campus Tijuana, México. Doctor en Derechos Fundamentales y Libertades Públicas por la universidad de Castilla-La Mancha. Orcid: https://orcid.org/0000-0002-2267-5629, correo: isaac.depaz@uabc.edu.mx. Miembro del S.N.I. (1); de la Society of Legal Scholars y de The International Association of Constitutional Law.

Referencias:

[1] Conferencia del presidente, 17 de julio de 2019 (https://www.youtube.com/watch?v=ZI5iYwWAs5Q, véase el lapso de la hora y minuto 1:57 en adelante).

[2] Pedro Salazar, “Las remuneraciones y la preocupación presidencial”, https://www.elfinanciero.com.mx/opinion/pedro-salazar/las-remuneraciones-y-la-preocupacion-presidencial/

[3] Alexandria Ocasio-Cortez grills Mark Zuckerberg during Congressional hearing, https://www.youtube.com/watch?v=1iCVn_JvOiQ; Parlamento británico, he Volkswagen Group emissions scandal, https://publications.parliament.uk/pa/cm201617/cmselect/cmtrans/69/6902.htm

[4] Isaac de Paz González, “Reflexiones sobre la dogmática constitucional de la SCJN: Justicia y dignidad humana a propósito de los procedimientos de consulta popular”, Revista DIGNITAS no. 29, 2015. https://www.codhem.org.mx/localuser/codhem.org/difus/dignitas/dignitas29.pdf

[5] Véase UP-JE-282/2021 y acumulados en la Sala Superior del TEPJF.

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