Los desastres son procesos de construcción social del riesgo vinculados al modelo de desarrollo económico inequitativo, en el que inciden factores ajenos al peligro, al fenómeno natural. Esos factores son, por ejemplo, la pobreza, desigualdad social y corrupción, que exacerban el riesgo de la población a ser parte del desastre, advierte Norlang Marcel García Arróliga.
Dichos factores, explica el subdirector de Análisis y Gestión de Riesgos del Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred), “tienen que ver con la estructura de la sociedad, las condiciones de pobreza y marginación, y desigualdad económica que provoca que las personas se asienten en lugares de mayor riesgo al no contar con los recursos para ubicarse en lugares apropiados”.
En entrevista, García Arrógila expone que la relación entre las condiciones sociales (pobreza, marginación, precariedad de la vivienda, carencia o incumplimiento del reglamento de construcción y corrupción) provoca que el fenómeno natural se convierta en desastre y que su magnitud no tenga una relación directa con los efectos que ocasiona, fundamentalmente, por condiciones socioeconómicas.
Señala que lo anterior se vislumbró con los sismos del 7 y 19 septiembre de 2017, se observó que gran parte de los edificios colapsados habían sido construidos en años previos al sismo de 1985 y evidenciaron que muchos edificios nuevos que se colapsaron no cumplían con el reglamento de construcción. “Es decir, está el Reglamento pero no se cumple por irregularidades tanto de las instituciones de gobierno, de no verificar las obras, como de los constructores, y aparece la corrupción”.
Desde el sismo de 1985 se restructuró al reglamento de construcción de la Ciudad de México, para que no se repitieran los estragos de los sismos. Sin embargo, 32 años después “vemos que el Reglamento no se cumplió, sea por omisión o corrupción”.
¿Dónde están los responsables de obra, los arquitectos, la responsabilidad social?, se pregunta el experto. “Sin duda, los sismos de septiembre pasado develaron falta de seguro de las viviendas, corrupción, incumplimiento del reglamento de construcción, pobreza y desigualdad social”.
El especialista, quien ha participado en más de 80 misiones de evaluación del impacto socioeconómico de distintos desastres en México, indica que “en las mediciones del impacto encontramos –a 2 meses de los sismos de septiembre– que en Oaxaca, de más de 570 municipios, 300 fueron declarados en desastre, por lo que la evaluación para acceder a los fondos [públicos] es muy compleja por las reglas de operación del Fonden [Fondo Nacional de Desastres], diseñadas para para la reconstrucción de viviendas, escuelas, instituciones e infraestructura en zonas vulnerables”.
Dice que hasta el 30 de noviembre se han censado 65 mil viviendas tan sólo en Oaxaca con daños parciales y totales, lo cual implica que cerca de 300 mil personas resultaron afectadas en la entidad. En Chiapas, el panorama es parecido: los sismos afectaron a más de 58 mil viviendas, y se analizan los casos de Morelos y Puebla, parte de Guerrero y el Estado de México.
En su recorrido por las zonas devastada en Oaxaca y la Ciudad de México, el analista del Cenapred califica los fenómenos de septiembre como sismos de contraste, ya que su efecto devastador pegó a población vulnerable en Chiapas, Oaxaca y Morelos, y a la clase media en la capital, que al final son damnificados. “Es la contraparte que ahora necesita el apoyo del gobierno”.
Sin embargo, explica que los recursos del Fonden como instrumento de política pública se diseñó para atender infraestructura pública y vivienda de los pobres y en la Ciudad de México el análisis del proceso de reconstrucción es distinto, ya que en la capital el sismo afectó a la clase media, por lo que habrá que esperar para ver cómo se elabora el esquema de reconstrucción.
El analista del Cenapred señala que se elabora un estudio del impacto económico de los sismos en la Ciudad de México, así como en Chiapas y Oaxaca, éstos últimos más expuestos a fenómenos sísmicos y con un componente social de marginación mayor según el Índice de Marginación del Consejo Nacional de Población (Conapo), en el que la pobreza exacerba el fenómeno natural y lo convierte en desastre.
El Fonden ha destinado hasta octubre de 2017, 6 mil millones de pesos para reconstrucción de vivienda, escuelas, centros de salud, caminos, puentes e infraestructura hidráulica. Sin embargo, agrega que aún falta un análisis más preciso tanto en términos de población como de infraestructura afectada.
“Esa cantidad solo cubre lo que se requiere para Oaxaca, por lo que se tienen que hacer ajustes presupuestales para cubrir los daños en el resto de las entidades”, subraya. Sin embargo, aclara que con los recursos del seguro para sismos y huracanes por 2 mil 600 millones de pesos cubren la reconstrucción de los estragos sísmicos en Chiapas.
En la Ciudad de México, darán 120 mil pesos para vivienda con destrucción total, lo cual no alcanza a quienes resultaron afectados, pues en teoría este sector de la población debía haber asegurado su patrimonio ante la posibilidad de sismos.
La Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros señala que sólo el 8 por ciento de las viviendas del país cuenta con un seguro en caso de desastres de origen natural y de ese porcentaje gran parte de las viviendas aseguradas son objeto de un crédito hipotecario.
“Es un tema delicado ya que ha habido inconformidad social de la clase media que rechaza créditos y demanda reconstrucción de sus viviendas, es un proceso muy complejo que se tiene que evaluar para la reconstrucción en la Ciudad de México”.
Se calcula que los sismos de septiembre tendrán un costo de más de 48 mil millones de pesos para los estados afectados, cantidad similar al presupuesto de la Universidad Nacional Autónoma de México de 1 año y en orden de magnitud esa cantidad significa que se perdió toda la inversión del 80 por ciento anual en el combate a la pobreza del programa Oportunidades.
“Esta cifra es global y se va a decantar y esperar. Por ejemplo, en la capital el censo real de cuántos edificios serán demolidos o reconstruidos y sus costos, pues por ser en zonas de alto valor económico tardará más tiempo la evaluación”, apunta García Arrógila.
“Qué va a hacer la clase media: aceptar los créditos hipotecarios o va a adoptar otra vía, pues mientras que en Chiapas son propietarios de su tierra o casa, en la ciudad hay propietarios y arrendatarios. Hay edificios con riesgo de colapso cuyos habitantes se ampararon para que no sean demolidos los inmuebles. Se trata de diferentes niveles de desarrollo y de atención”.
Por ello, indica que los especialistas están actualizando los datos. “Desafortunadamente habíamos tenido 3 años consecutivos donde tanto la reducción de pérdidas como de vidas era latente y se veía reflejada a partir del año 2014, cuando bajó, y en 2016 bajó aún más, pero con los sismos de septiembre y los fenómenos hidrometeorologicos por sequía, inundación y lluvias, más el terremoto en Oaxaca, así como heladas en estas fechas, la situación se complicó”.
Los fenómenos de tipo geológico han sido los que mayores decesos han provocado en México. Así lo demuestran los eventos ocurridos en la década de 1980, como la erupción del volcán Chichón en Chiapas, donde perecieron cerca de 1 mil personas; y el sismo de 1985 en la Ciudad de México, con 10 mil muertos; así como los sismos de septiembre pasado, donde perecieron 224 personas, indica Norlang Marcel García Arróliga.
En su análisis De la gestión del riesgo a la gestión del desarrollo, elaborado en conjunto con Fernando Vázquez Bravo (maestro en economía por la UNAM) y publicado en la revista del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP, agosto de 2017) los especialistas indican que la tendencia que presenta México respecto al impacto de los desastres naturales es similar a la del resto del mundo.
En términos de recurrencia, el impacto de los fenómenos hidrometeorológicos es trascedente en los últimos 30 años, nueve de cada 10 desastres son provocados por este tipo de fenómenos, tan sólo en 2015 la proporción de daños y pérdidas con respecto al total estimado fue de 96.2 por ciento, agrega.
De los 10 desastres de mayor impacto económico en los últimos treinta años, el sismo de 1985 el que mayor impacto tanto en términos económicos como en vidas humanas se ha presentado en México. “Más de 500 edificios resultaron destruidos, muchos de ellos del sistema de salud que dieron origen al colapso en los servicios de emergencia”.
La relación entre la intensidad del fenómeno y sus efectos no son lineales. Un ejemplo es el huracán Wilma de categoría cuatro que dejó un nulo número de víctimas, pero afectaciones económicas considerables debido a que se registró en el centro turístico más importante del país, donde el valor del sistema expuesto era sumamente costoso. Al contrario, el huracán Stan de categoría uno en 2005 en Chiapas develó las vulnerabilidades físicas y sociales provocando el deceso de 86 personas.
Durante el periodo de 2001 a 2015, se registraron 753 declaratorias de emergencia y 520 declaratorias de desastres. Esta tendencia se debe al aumento constante en la emisión de declaratorias de emergencia sobre las de desastre, principalmente durante los periodos 2005-2007 y 2014-2015, ya que durante estos cinco años el comportamiento de ambas ha sido claramente opuesto.
El incremento en la emisión de las declaratorias otorgadas a estados y municipios se ha intensificado durante la primera mitad de la administración de Enrique Peña Nieto, ya que ha sido ésta la que ha emitido un mayor número de declaratorias en comparación con el mismo periodo de las administraciones de Vicente Fox y Felipe Calderón.
Al comparar la emisión de declaratorias de los primeros 3 años de los gobiernos de Vicente Fox (2001–2003), Felipe Calderón (2007-2009) y Enrique Peña Nieto (2013-2015), las primeras representan, respectivamente, el 54.8 y el 71.9 por ciento del total de declaratorias emitidas por Peña Nieto, tendencia que refleja la incidencia de fenómenos en los últimos años, relacionados fundamentalmente con el clima.
Las declaratorias de emergencia y desastre dependen de la intensidad del fenómeno que impactará o ha impactado a la comunidad, así como del nivel de daño ocasionado. En general se carece de un componente socioeconómico que determine y racione la emisión y aprobación de estas declaratorias, detalla el experto del Cenapred.
La heterogeneidad en el desarrollo socioeconómico a nivel regional puede apreciarse si agrupamos a las entidades federativas de acuerdo al Índice de Marginación 2015 del Consejo Nacional de Población.
Las cinco entidades federativas con mayores declaratorias de emergencia concentran el 45.7 por ciento del total, a saber: dos tienen un nivel de marginación muy alto (Chiapas y Oaxaca), una tiene nivel de marginación Alto (Veracruz), una tiene nivel de marginación medio (Coahuila) y una tiene nivel de marginación bajo (Chihuahua).
García Arróliga explica que el riesgo de desastre está en función del peligro, de la exposición y la vulnerabilidad. El primero se define como la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno potencialmente destructivo en un lapso dado y su capacidad destructiva se mide por su intensidad y su frecuencia. Por ejemplo, el ciclón tropical contiene tres peligros: la lluvia, el viento y la marea de tormenta.
La exposición es cantidad de personas y bienes expuestos a ciertos peligros. La Ciudad de México es un caso que ejemplifica lo anterior al ser una ciudad densamente poblada con un cantidad de bienes y servicios que dan como resultado una generación de riqueza cercana a casi una quinta parte del producto interno bruto del país y tener un peligro sísmico importante.
Finalmente la vulnerabilidad, susceptibilidad de bienes expuestos a ser afectados, tiene diversas aristas en la teoría del riesgo de desastre, ya que se expresa de diversas maneras. La más común es la vulnerabilidad física, la propensión de una vivienda a resistir un sismo, vientos de un huracán o inundaciones.
Sin embargo, el analista del Cenapred asegura que de las tres variables que integran el riesgo de desastre, “en la única que se puede incidir es en la vulnerabilidad, ya que en el peligro es imposible actuar (no se puede detener un huracán, por ejemplo, o no se puede hacer que deje de temblar), mientras que incidir en la exposición resulta costoso y sumamente difícil”.
Y es que, detalla, “no es fácil reubicar un asentamiento humano que está sujeto a algún peligro, además de los altos costos económicos, inciden cuestiones que van desde la esfera social a la política”.
El experto agrega que “es así como la materialización del riesgo es el desastre, el cual no es más que la interacción de un fenómeno natural con una población vulnerable y expuesta, generando con ello la pérdida de vidas humanas y el consecuente impacto en los medios de vida de la población, medidos en daños y pérdidas”.
Insiste en que la construcción social del riesgo es la que, históricamente, se ha edificado por procesos inequitativos de desarrollo que vive nuestro país y que dan origen a una población vulnerable, tanto en sus condiciones sociales como económicas, que se asienta en lugares sumamente expuestos a los efectos de los fenómenos naturales.
En México, de acuerdo con cifras Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), para 2014 había 55.3 millones de personas consideradas en pobreza y 11.4 en pobreza extrema. A nivel de estatal en Chiapas, Guerrero y Oaxaca, la pobreza abarca de 65 a 76 por ciento de su población y son, al mismo tiempo, las entidades que junto con la Ciudad de México, presentan el mayor peligro sísmico del país.
La pobreza se refleja en diversos aspectos, como en la calidad de la vivienda. De acuerdo con el Censo de Población y Vivienda 2010 del Inegi, Chiapas, Guerrero y Oaxaca, son las entidades que presentan los mayores rezagos en vivienda en cuanto a la calidad de los materiales en muros, con el 22.8 por ciento, 37 por ciento, y 33.6 por ciento, respectivamente, lo que las hace sumamente vulnerables a sismos.
Hay cuestiones históricas que afectan este desastre, por ejemplo la vivienda que se colapsó en Oaxaca y Chiapas es de adobe, sin columnas ni trabes, sumamente vulnerables a los sismos y tienen un componente de tipo social el modelo de construcción de más de 100 años en la región que resultó afectada por su vulnerabilidad.
A nivel nacional, se eleva al 34.6 por ciento donde más del 63 por ciento de la vivienda en nuestro país es de auto construcción, es decir, “se construyen sin tomar en cuenta ningún reglamento que regule su construcción. Por ejemplo, en el caso de Chiapas tan sólo 17 de los 122 municipios cuentan con este instrumento”.
Es así que el factor de la vulnerabilidad, en todas sus vertientes: social, económica, política, institucional, tienen efectos amplificadores en el peligro, con lo que, además de gestionar el riesgo también es impostergable una gestión del desarrollo, con énfasis, entre otros temas en el desarrollo urbano, ordenamiento territorial, desarrollo social, económico y humano.
También se debe analizar la parte institucional, pues quienes reglamentan el desarrollo urbano en los estados, según el artículo 115 constitucional son los presidentes municipales que autorizan obras sin análisis de riesgos. “No sólo es la corrupción sino que los desarrolladores que tampoco hacen análisis de riesgos, el presidente municipal lo autoriza y luego viene el desastre y la pérdida de vidas”.
José Réyez
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