La reforma energética de Enrique Peña Nieto se aproxima a un momento crucial: el próximo 15 de julio se realizará la primera subasta de 14 áreas petroleras. Es la más atractiva de las tres convocatorias lanzadas a la fecha. En los últimos meses, conforme el gobierno ha difundido las bases de las licitaciones y las primeras versiones –no los modelos definitivos– de los contratos, hemos podido conocer un poco más sobre los términos y condiciones concretas. En esta nota resumiremos y comentaremos algunos aspectos, principalmente sobre el mecanismo de asignación y las variables que determinarán al licitante ganador en las subastas.
Recordemos que en diciembre de 2013 quedó aprobada por el Poder Legislativo la reforma constitucional que autoriza al gobierno a invitar al capital privado a participar en la exploración y extracción de los hidrocarburos. En el curso de 2014 se aprobó la legislación secundaria y, a finales del mismo año, se lanzó la primera de las convocatorias que han venido detallando las ubicaciones y dimensiones de los bloques, los renglones que conformarán el nuevo régimen fiscal para las petroleras privadas, las llamadas “contraprestaciones” de los contratistas y otros aspectos concretos. Así se inició la etapa de la letra chiquita, en vísperas de que se entreguen los primeros bloques y campos y se inicie el arribo de los primeros equipos de perforación totalmente a cargo de los contratistas.
A la fecha, el gobierno ha lanzado tres convocatorias ofreciendo en total 14 bloques para exploración y 35 campos para explotación.
La primera convocatoria realmente busca profundizar la exploración en Litoral Tabasco, ya que el contrato que se ofrece es de producción compartida. La segunda comprende nueve campos para explotación, algunos de ellos con reservas probadas, es decir, ofrece ventajas que nunca fueron mencionadas en las etapas anteriores; el contrato también es de producción compartida e, igualmente, frente a las costas tabasqueñas. La tercera convocatoria propone contratos de licencia en un conjunto de 26 campos, que el gobierno llama “maduros”, concepto que se define como “campos cuyos pozos aportan menos de 10 barriles diarios” y su explotación no es costeable para Petróleos Mexicanos (Pemex), lo cual no es cierto, por lo menos en algunos casos de los enlistados en ella como Paraíso, Mayacaste, Moloacán y otros. El conjunto de esos 26 campos están dispersos en cinco estados de la República: Nuevo León, Veracruz, Tamaulipas, Tabasco y Chiapas.
Las formas de asignación de los contratos han sido muy diversas. Antes se utilizó el procedimiento de la asignación directa. Los viejos petroleros nos contaban a los periodistas cómo se negociaban en las cantinas las comisiones a los funcionarios que detentaban esta facultad; muchas grandes fortunas en México tuvieron su origen en las comisiones que obtuvieron quienes los negociaron. Desde luego todo mundo sabe que aún existe, pero encubierto.
En nuestro país tenemos escasa pero excelente bibliografía sobre el tema, como es el libro, en dos tomos, de Víctor Rodríguez Padilla y Judith Pérez: Repsol YPF en América Latina. Estrategia y renta petrolera en Argentina, Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela que, aunque publicado en 2008, sigue siendo imprescindible; o el de la doctora Miriam Grunstein: De la caverna al mercado. Una vuelta al mundo de las negociaciones petroleras, del que no comparto muchos enfoques, pero desde luego recomiendo a mis alumnos.
El Centro de Estudios de Competencia y Regulación de la Facultad Libre de Derecho de Monterrey, Nuevo León, también ha publicado importantes documentos de trabajo, como el titulado Reforma energética: mecanismos para adjudicar campos de exploración y explotación de hidrocarburos y, entre otros, un texto que incluye una amplia explicación sobre los contratos en Estados Unidos; o el libro del profesor universitario venezolano Jesús Mora Contreras: Contratos de exploración y producción de petróleo: origen y evolución, publicado en 2011.
Entre las diversas modalidades de asignación se encuentra el de la subasta, mecanismo elegido por Pemex desde los contratos integrales de exploración y producción que comenzaron en 2011 y que las secretarías de Energía (Sener) y de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) utilizarán para las asignaciones en las tres licitaciones de este año.
La subasta puede organizarse según varias modalidades, por ejemplo, la ascendente o “inglesa”, en la que los compradores van elevando el precio que están dispuestos a pagar.
Otra modalidad es la descendente o estilo “holandés”, en la que, quien organiza el remate, fija de entrada un precio, que se supone muy elevado y en lo que se llama la “puja”, va disminuyendo hasta que algún comprador lo acepte.
En la búsqueda de ganancias se han encontrado formas de colusión, sea antes o en el mismo curso del evento. La más conocida es el acuerdo de los compradores para simular la puja, hasta un precio tope, frustrando la aspiración del vendedor de obtener un mayor ingreso.
De ahí que los que diseñaron la reforma de Peña eligieron otra modalidad, también ampliamente utilizada sobre todo en licitación de obras de construcción. Se denomina “a sobre cerrado y primer precio”.
Antes de pasar adelante, debemos aclarar que en Estados Unidos, donde el Departamento del Interior –equivalente a la Secretaría de Gobernación de México– organiza las subastas de los bloques marinos, se las llama por su nombre, es decir, subastas, pero en las aproximadamente 7 mil 800 cuartillas de la documentación que la Sener y la CNH han publicado a la fecha, jamás se usa esa noción, tal vez quieren evitar que se le relacione con uno de sus sinónimos: el remate.
En la subasta tradicional el licitador busca obtener el mayor precio. En el caso de los bloques petroleros, se pretende lograr la mejor “propuesta económica”; el diseño obstaculiza que los compradores alcancen acuerdos entre ellos, antes o durante la puja, porque:
1) Ningún licitante sabe qué proponen los competidores.
2) No hay posibilidades de mejorar la oferta, sólo hay una ocasión para presentar una propuesta.
El próximo 15 de julio, a menos que algunos se retiren a última hora, se abrirán 26 sobres con las propuestas de igual número de licitantes, todos los sobres serán iguales, excepto por la etiqueta con el nombre, todos de color amarillo y del mismo tamaño. La propuesta se compone de dos variables: la primera es un porcentaje de la utilidad operativa, con una ponderación del 90 por ciento, y la segunda es un porcentaje de inversión en el bloque, con un peso ponderado de 10 por ciento.
Como vemos, la variable principal que decidirá quién obtendrá el contrato es la que ofrezca el mayor porcentaje de utilidad para el gobierno. Debe aclararse que los porcentajes a ofrecer partirán de un mínimo que la SHCP fijará en los próximos días, casi en vísperas de la subasta.
Todo lo anterior se aplicará en los contratos de producción compartida y en los contratos de licencia, cuyas subastas se efectuarán hasta diciembre. El contratista ganador será quien ofrezca la mayor regalía para el gobierno. Considero que hay cierta ambigüedad, porque las regalías, como se definen en las versiones preliminares de los contratos, son también un porcentaje de la producción.
Con relación a la variable sobre el compromiso de incrementar la inversión, que, como dijimos tiene un peso ponderado muy limitado del 10 por ciento, la lectura de la documentación oficial nos permite concluir que fundamentalmente consiste en el compromiso de perforar más intensamente. No se expresa en valores monetarios sino en kilómetros de sísmica o número de pozos. Seguramente el compromiso de perforar cuatro pozos será el equivalente al ciento por ciento de incremento.
En la licitación “a sobre cerrado” nadie sabe cómo valoran los otros contratistas el bloque que se disputan. Un colega recordaba que en el pasado, en concursos similares de Pemex, se hacían marrullerías vendiendo la información a quien deseaba ventajas de las ofertas que habían presentado los otros concursantes, así podían mejorarlas y ganar la obra. Acaso por ello la intervención, casi a última hora, de la SHCP con el dato de los mínimos aceptables para el inicio de la peculiar puja, es parte de los pesos y contrapesos de los que presume el gobierno en el diseño de la reforma.
El paquete de miles de páginas publicado hasta ahora incluye una larga lista de rubros que, asegura el gobierno, también forman parte del nuevo régimen fiscal que impondrán a los contratistas. Mientras no los veamos en los contratos finales y, sobre todo, aplicados en la práctica, sólo podemos enumerarlos, intentando adivinar el orden de prelación.
A continuación la lista de nuevos renglones, además de la participación en la utilidad operativa y las regalías de las licencias:
1) El bono a la firma (un pago antes de iniciar producción), sólo aplicable a los contratos de licencia.
2) Una cuota por área ocupada. Algunos textos se refieren al mismo como pago de “la renta” al propietario de la tierra; la cláusula 15 de los contratos lo señalan como “la cuota contractual para la fase exploratoria”, establecida en 1 mil 150 pesos por kilómetro cuadrado durante los primeros 5 años, y de 2 mil 750 pesos en los siguientes.
3) El impuesto para los estados.
4) El impuesto para los municipios.
5) En algunos documentos se lee que también los campesinos afectados recibirán alguna bonificación por la eventual ocupación de sus parcelas, predios, ranchos, ejidos, etcétera, donde se realice actividad petrolera.
6) Toda la documentación plantea que también se cobrará el “impuesto sobre la renta”, entendida aquí como las utilidades de la empresa contratista.
7) Además, algunos de los renglones anteriores estarán sujetos a un mecanismo de ajuste. El secretario de Hacienda, Luis Videgaray, lo llamó “progresivo”, de tal manera que se incrementará la carga si se elevan los precios en el mercado mundial.
Desde luego sólo adoleciendo de una gran ingenuidad puede creerse que el gobierno mexicano volverá a disfrutar, no las enormes masas de dólares, sino de los porcentajes de ingresos provenientes de la extracción petrolera que estuvieron vigentes en la etapa anterior, antes de la reforma, pero, por ahora, nadie puede saber cómo quedará disminuido el ingreso fiscal.
Aunque algunos colegas plantean que estas nuevas formas (contratos, subastas, etcétera) es “lo moderno”, la verdad es que la subasta ya se practicaba en Babilonia; pero si en las plazas de los primeros centros urbanos los mercaderes gritaban “¿quién da más?”, el 15 de julio, con las modalidades del empleo de los sobres amarillos conteniendo la “propuesta económica”, la cuestión de fondo será bastante similar: ¿quién da más utilidades al gobierno? ¿Quién da más regalías al gobierno?
Sería deseable que en nuevos contratos, nuevos grupos políticos incorporaran entre las variables para determinar la asignación de contratos y la definición de licitantes ganadores factores como el porcentaje de participación de las pequeñas y medianas empresas vía proveeduría; porcentajes de empleo regional y puntos similares, porque el típico “¿quién da más?” sólo expresa avidez por ingresos monetarios.
Fabio Barbosa*
*Investigador en el Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México
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