A 91 años de su promulgación, se han aprobado 476 reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Para los especialistas, la mayoría de las reformas son contrarias al espíritu de los constituyentes que pugnaron por la justicia social. Además, leyes y reglamentos contienen artículos inconstitucionales.
Según el Sumario de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, del Centro de Documentación, Información y Análisis de la Secretaría de Asuntos Parlamentarios de la Cámara de Diputados, durante ese periodo se expidieron 183 leyes y decretos por los que fue modificada la Carta Magna.
El 5 de febrero de 1917, el Congreso Constituyente, encabezado por Venustiano Carranza, promulgó una nueva Constitución que reformaba a la antigua de 1857; incluía los ideales de la Revolución Mexicana y postulados de justicia social. Los constituyentes ponían así fin a los excesos del porfirismo y atendían las aspiraciones de las clases marginadas, elevándolas a garantías.
Juristas y especialistas en derecho constitucional advierten que las constantes reformas han violentado ese espíritu. Raúl Carrancá y Rivas, exdirector del Seminario de Derecho Penal en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), observa que, con el señuelo de “ajustarse a los tiempos”, la Carta Magna ha sido alterada de fondo: “Tantas modificaciones arbitrarias le han quitado gran parte de su espíritu; han violado el alma de la Constitución”.
Para José Barragán Barragán, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, el texto original de 1917 está desfigurado: “Lo que en ese tiempo pudo ser atractivo como un proyecto de nación, a lo largo de este casi siglo de vigencia, dejó de ser válido”. El exconsejero del Instituto Federal Electoral señala que donde se pierde la esencia de la Carta Magna es en la forma como funcionarios públicos y jueces aplican las leyes.
El exdirector de Asuntos Jurídicos de la Cámara de Senadores, Francisco Venegas Trejo, menciona que los cambios políticos imponen adecuaciones para que la Constitución sea eficaz para el pueblo y sus deseos de democracia: “Hay que ver a las reformas no como modificaciones que alteren el sentido de la ley rectora, sino como necesidades para que sea vigente”.
Sin embargo, expone que las leyes e instituciones no responden adecuadamente a los anhelos de los constituyentes: “La Constitución es la ley que debe guiar al pueblo y a sus gobernantes. Más que las reformas, importa su acatamiento. El día que respetemos íntegramente la Constitución, estaremos viviendo el estado de derecho”.
El primer decreto de reforma a la Constitución fue publicado el 8 de julio de 1921 en el Diario Oficial de la Federación durante el gobierno de Álvaro Obregón. Por el mismo se modificaba el artículo 14 transitorio y la fracción 27 del 73 constitucional. De 1921 a 1969 se realizaron en promedio de 2 a 22 reformas por sexenio.
El Sumario de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos anota que fue a partir de la administración de Luis Echeverría Álvarez que el número de cambios constitucionales por cada presidente aumentó.
En los primeros 11 periodos presidenciales, desde la promulgación de la Constitución, ésta fue modificada 139 veces. Por el contrario, entre 1970 y el 26 de septiembre de 2008, los cambios sumaron 348, es decir que por cada sexenio se aprobaron de 31 a 77 reformas.
Enumera que en el periodo de Ernesto Zedillo Ponce de León se registró la mayor cantidad de modificaciones, con casi 80 a 46 artículos y uno transitorio. Con Miguel de la Madrid Hurtado los cambios fueron 66 y con Carlos Salinas de Gortari, 55.
Los gobiernos de los panistas Vicente Fox Quesada y Felipe de Jesús Calderón Hinojosa suman 76 reformas. De manera ininterrumpida se aprobaron cambios en cada año del foxismo: 31, a 22 artículos. En tan sólo dos años de gobierno de Calderón se han aprobado 45 cambios a la Carta Magna.
Al 26 de septiembre de 2008, la Cámara de Diputados identificaba 35 artículos modificados por la actual administración. Una nota publicada por Juan Arvizu Arrioja en El Universal, el 5 de febrero, asienta que la LX Legislatura ha reformado casi un tercio de la Constitución.
El artículo 73 constitucional es el más reformado, con 57 modificaciones; los cambios más recientes se aprobaron en 2008. La disposición enumera en 30 fracciones las facultades del Congreso de la Unión. Al respecto, el especialista José Barragán Barragán indica que con estas modificaciones el poder revisor de la Constitución se ha ido sumando más atribuciones que han atrofiado el federalismo: “Esta ampliación va en contra del federalismo, porque siendo un país federalista, tiene un comportamiento fuertemente unitario; hay contradicción y no funciona”.
También referentes a los poderes del presidente y la Cámara de Diputados, los preceptos 74 y 89 han sido modificados en 14 y 13 ocasiones, tanto como el 107, que habla de los procedimientos a los que se sujetarán las controversias constitucionales.
Integrados por primera vez a la Constitución de 1917, los artículos 27 y 123, considerados torales, también figuran en la lista de los mandatos con mayores reformas. El primero, que dicta la propiedad de la nación, ha sido alterado 26 veces, mientras que el 123, que garantiza los derechos de la clase trabajadora, 22.
Sobre el artículo 27, el fundador del posgrado en derecho de la Universidad Autónoma de Morelos, Raúl Carrancá y Rivas, recuerda que la última reforma es una alteración grave: “En su párrafo sexto dice claramente que en materia de petróleo no se permitirán concesiones ni contratos y ello se aprobó a través de una ley reglamentaria enviada por Calderón Hinojosa. El 27 los prohíben y se hizo lo contrario, se favorecen y ya están en el texto constitucional”.
Aunque el artículo tercero, que garantiza la educación universal, ha sido modificado sólo seis veces, el investigador y catedrático describe que ha sido “afectada” la idea del laicismo: “Hay filtraciones que se detectan muy claramente en los libros de texto, en métodos educativos con el predominio, no de una determinada religión, pero sí de una tendencia de extrema derecha que obedece al gobierno que tenemos, y esto de ninguna manera va de acuerdo con la tradición histórica de la Carta Magna”. Carrancá atribuye esta situación al hecho de que se le ha dado personalidad jurídica a la iglesia.
Los especialistas reconocen que la Constitución ha sido violentada por algunas reformas. Una de ellas, detalla José Barragán Barragán, exdirector del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad de Guadalajara, fue la reforma agraria de 1992, que suprimía el reparto de tierras.
El académico explica que todavía no se entiende lo que es la propiedad originaria, pues ese título es otorgado a la nación para que el Poder Ejecutivo pudiera concretar una reforma agraria sin ningún obstáculo.
Así también habla de la última reforma en materia electoral que introduce, en el precepto 41 de la Constitución, principios contrarios a los artículos quinto, sexto y séptimo. Con la modificación, ahora ningún mexicano podrá difamar a un partido o candidato por ningún medio: “Esta última reforma produce muy severas limitaciones a la libertad de expresión y a hacer cualquier cosa que sea lícita, es decir, que no daña a terceras personas”.
En materia de garantías individuales, describe, la reciente reforma judicial ha introducido figuras ilícitas a la Constitución. El expresidente de la Academia Jalisciense de los Derechos Humanos manifiesta que el artículo 16, por el que ninguna persona puede ser molestada en sus papeles, posesiones o propiedades, ahora está confrontado con otras “figuras inmorales”, como el arraigo: “Daña y perjudica a terceras personas y no hay ninguna caución para evitar ese perjuicio. Regresamos a la Edad Media, cuando estaba en auge el arraigo penal, las cárceles clandestinas y proliferaban las detenciones arbitrarias. El mismo juez lo autoriza, cuando es contrario al principio de que todo ser humano es inocente”.
Carrancá y Rivas –autor de La participación delictuosa, doctrina y ley penal; Derecho penitenciario, cárcel y penas en México; El drama penal, y Don Juan a la luz del derecho penal– califica de “abominables” las reformas judiciales al 16, 17, 18, 19 y 20, que “tenían un determinado aliento y hoy lo han perdido”.
Como ejemplo menciona la reforma al artículo 18, por el que se cambió la readaptación por la reinserción social: “El artículo 18 hablaba de la readaptación de los delincuentes a través del trabajo, la capacitación y la educación; ahora se habla de reinserción. Una cosa es readaptar y otra es reinsertar, son conceptos distintos”.
El académico Francisco Venegas Trejo agrega que otra reforma contraria al texto original de la Constitución es el tema de la iglesia y el Estado. La Carta Magna que en 1917 significó un “dique” para las iglesias, hoy las reconoce como personalidades con derechos políticos. El exdirector del Seminario de Derecho Constitucional y de Amparo de la Facultad de Derecho de la UNAM observa como perjudicial que en eventos públicos los ministros de culto expresen su posición política, tanto como que los presidentes expresen su fe.
Para Carrancá y Rivas se ha afectado la idea del liberalismo, que sostenía la separación de la iglesia y el Estado: “Se dice que los ministros pueden votar, no ser votados. Es un contrasentido. La reforma se hizo a medias y en realidad lastimó muy seriamente el espíritu constitucional”.
Desde el 24 de febrero de 1931 y hasta el 5 de enero de 2009, 153 leyes federales fueron transformadas. De acuerdo con el Sumario de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, del Centro de Documentación, Información y Análisis de la Secretaría de Asuntos Parlamentarios, la legislación federal ha sufrido 1 mil 365 variaciones.
El Código Federal Penal es el más reformado con 97 cambios. Le sigue la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, con 48; el Código Civil Federal y el Federal de Procedimientos Penales, con 47; la Ley de Vías Generales de Comunicación, con 42, y la Ley Monetaria, con 40. Las leyes del Impuesto al Valor Agregado, General de Salud y el Código Fiscal de la Federación fueron reformadas en 39 ocasiones cada una; en tanto que el Código de Comercio y la Ley Federal de Derechos, en 37.
Barragán Barragán, catedrático en derechos humanos, federalismo y derecho electoral de la Facultad de Derecho de la UNAM, asegura que son muchas las leyes que podrían considerarse contrarias a la Constitución. Ilustra como ejemplos la legislación penal, reformada en 2008, la legislación en materia de seguridad social y la regulación de los salarios.
Apunta que la legislación secundaria en materia de derechos laborales va en contra de las garantías contenidas en el artículo 123 constitucional. De esta forma refiere que la nueva ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no reconoce el derecho de pensión ni el seguro de muerte: “El Estado debe garantizar eso que está en la Carta Magna y el legislador está regresando a situaciones contrarias a los trabajadores y al espíritu y letra de la Constitución”.
Venegas Trejo, exasesor de la Secretaría de Educación Pública y de la Gran Comisión del Senado de la República, indica que las leyes secundarias relativas al campo tampoco están a la altura de lo que dispone la Constitución, puesto que el reparto de tierras está finiquitado.
También en materia laboral observa que la legislación no está adecuada a los afanes de los constituyentes: “La Carta Magna ordena que haya un salario mínimo para cubrir las necesidades de una familia, pero con 50 pesos, quién puede subsistir. El defecto está en la Ley Federal del Trabajo, en las instituciones que deben aplicar esos postulados, como en los legisladores que no han sabido imponerse para que sea una realidad”.
No sólo existen leyes contrarias a la Constitución, también hay tratados internacionales. De acuerdo con Carrancá y Rivas, los tratados de extradición son contrarios a los preceptos de la Carta Magna: “Hay un principio universal de derecho que dice que no se puede ser extraditado si el delito no es tanto delito en México como en ese país, y si la pena que se va a aplicar no se aplica en el país solicitante de la extradición”.
A decir del exdirector del Seminario de Derecho Penal de la UNAM, se han concedido extradiciones a Estados Unidos a sabiendas de que aquí no existe la pena de muerte ni la cadena perpetua: “La ley le da la vuelta a este principio, lo manipula por cuestiones políticas y no lo respeta, aunque la opinión pública aplauda que se extradite a un delincuente terrible, desde el punto de vista constitucional es una ley contraria”.
Por otro lado, Barragán Barragán considera que en materia de derechos humanos los tratados son mejores que la propia Constitución y que incluso ésta es contraria a dichos convenios, “de ahí que los mexicanos prefieran obtener la protección de organismos internacionales”. También Raymundo Cárdenas, presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, considera que hay pactos internacionales, cuyas prescripciones deberían estar contenidas en la Carta Magna.
El artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial faculta a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) para conocer de las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad. Así la SCJN es el máximo tribunal constitucional del país, es decir, que es responsable de defender el orden establecido por la Carta Magna.
Francisco Venegas Trejo asegura que sí existe un eficaz e integral sistema de control de la constitucionalidad, con el juicio de amparo, las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales, que no sólo permiten la defensa de los gobernados, sino que mantienen a los gobernantes en su ámbito de competencia.
El doctor en derecho Carrancá y Rivas cuestiona si la SCJN es un órgano de control de la constitucionalidad toda vez que no hay autonomía en los ministros, pues en su designación interviene el Poder Ejecutivo.
Ejemplifica: tras las controversias interpuestas por la Procuraduría General de la República y la Comisión Nacional de Derechos Humanos en la aprobación del aborto en el Código Penal de la Ciudad de México, la ponencia medular en el máximo tribunal fue presentada por un ministro declarado católico, quien votó a favor de la inconstitucionalidad. “La Corte es un instrumento, salvo honrosas excepciones, politizado al servicio de ciertas tendencias de grupos que gobiernan”.
Por ello, opina que debe crearse un ente distinto a la Corte, que exclusivamente y con absoluta independencia se dedicará a esa tarea. Concuerda el presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, Raymundo Cárdenas, para quien debe haber un control de legalidad más eficaz.
Ya que la SCJN imparte justicia en el más alto nivel, no hay autoridad o recurso legal que pueda ejercerse en contra de sus resoluciones. El fundador del posgrado de derecho en la Universidad Autónoma de Morelos, Carrancá y Rivas, dice que al obedecer la jurisprudencia, inmodificable o modificable en circunstancias muy especiales, “la Corte no tiene la flexibilidad que debería poseer un verdadero órgano de control constitucional”.
José Barragán Barragán enuncia que la Corte es sólo un medio de simple legalidad, porque “no puede armonizar los textos de la Constitución y tampoco determinar si esas contradicciones son o no inconstitucionales, pues argumenta que un artículo de la Constitución no puede serlo. Ese dicho es lógico en apariencia”.
El diputado Raymundo Cárdenas, presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales, sugiere que es necesaria una nueva Constitución. Para el legislador, la ley máxima “tuvo, en su momento, avances indudables, como las garantías sociales, pero no es homogénea y son muchas las contradicciones y lagunas”.
Para el perredista las 1 mil iniciativas de reforma a la Carta Magna, que están en espera en la comisión, reflejan que hay insatisfacciones con el texto. Entre otras, que “el régimen político que contiene, especialmente el sistema presidencial, ya no es funcional para la sociedad mexicana”.
A siete meses de concluir el último periodo ordinario de sesiones, Cárdenas advierte que es necesario iniciar la revisión integral de la Constitución para que la próxima legislatura promulgue una nueva en 2010, cuando se festeje el bicentenario de la Independencia y el centenario de la Revolución.
Sin embargo, el académico Raúl Carrancá y Rivas sostiene que no es necesaria otra Carta Magna, pues el sistema continúa vigente; a menos que éste cambiará, sería ineludible. “Se le lastima, altera y modifica al grado de afectarla, cuando seguimos siendo el mimo país. Si no se deseara un sistema presidencialista, entonces sí habría que hacerlo”.
José Barragán Barragán sugiere que es preciso fomentar mecanismos de participación ciudadana para reformar o crear una nueva Constitución. Expresa que urge que los mexicanos caminemos hacia una reforma y previene que los partidos políticos no han demostrado ser dignos representantes para lograrlo.
“No quieren interpretar las necesidades del pueblo mexicano y no quieren instrumentarlas. Estamos en las manos de partidos que son los mismos de hace 30 años. No quieren cambiar y todo lo hacen por intereses propios; eso ha comprometido la posibilidad de ir hacia una reforma verdadera del Estado”.
Recuerda que ni la Constitución de 1857 ni la de 1917 fueron juradas por el pueblo, es decir, legitimadas: “El pueblo tiene que jurarle obediencia y hacerla suya”.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha sido reformada 20 veces más que la Constitución de Estados Unidos de América, la más antigua. Desde su promulgación, en 1789, ésta sólo ha recibido 23 reformas.
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