México: gobiernos sin respaldo ciudadano

Tras una década de supuestamente haber salido de un régimen autoritario, los ciudadanos mexicanos siguen sin contar con mecanismos legales para incidir directamente en las decisiones políticas del país; 53 iniciativas de reforma se han planteado sin que ninguna haya prosperado. A nivel local, estados de la república cuentan con figuras de democracia participativa, pero son “letra muerta” en la práctica, consideran especialistas en derecho constitucional

La Encuesta nacional sobre cultura política y prácticas ciudadanas 2008 señala que uno de cada tres ciudadanos mexicanos está insatisfecho con el régimen actual y una quinta parte piensa que no vive en una democracia. Además, 36 por ciento no confía en los partidos políticos, tres de cada cuatro cree que los legisladores elaboran leyes guiados por sus propios intereses o los de sus partidos, y prácticamente la mitad del país opina que estamos más cerca de un gobierno que se impone que de uno que consulta.

Pero frente a este escenario de evidente inconformidad, hay una realidad contundente: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no contempla mecanismos de democracia directa que permitan a los ciudadanos tener injerencia en las decisiones que toman sus gobernantes respecto de asuntos de interés general, ni que obliguen a las autoridades a consultarles temas que les competen, o que los faculte para poder destituir a los funcionarios públicos que no cumplan con su trabajo o incurran en actos de corrupción.

Una década ha pasado desde que las aspiraciones por un régimen democrático en el país llevaron a la alternancia del partido en el poder; pero tras 10 años de gobiernos panistas, la consolidación de la democracia participativa continúa siendo un espejismo. El registro de las iniciativas de ley planteadas por el Poder Legislativo lo constatan: 42 propuestas de los diputados y 11 de los senadores que buscan incluir en la Constitución figuras de participación directa como el plebiscito, el referéndum, la consulta ciudadana o la revocación de mandato, se han quedado en la congeladora a lo largo de cuatro legislaturas.

“Hay un deseo de no respaldar estas iniciativas”, sentencia el diputado federal Jaime Cárdenas Gracia, quien desde la secretaría de la Comisión de Puntos Constitucionales ha impulsado siete iniciativas para incluir en la Constitución instrumentos de democracia participativa.

La propuesta del legislador del Partido del Trabajo, que incluye, además de las figuras “tradicionales”, al presupuesto participativo, las acciones ciudadanas de inconstitucionalidad, la iniciativa legislativa ciudadana y las acciones para la protección de intereses colectivos, se suma a las iniciativas que desde septiembre de 2000 han quedado pendientes de dictaminarse, debido a que la clase política prefiere mantener acotada la participación de los ciudadanos únicamente al ejercicio electoral, pues “darle armas” para que intervenga en asuntos públicos obligaría a la autoridad a la rendición de cuentas, a decir de Cárdenas Gracia.

El presidente de la Comisión de Participación Ciudadana en la Cámara de Diputados, Arturo Santana Alfaro, coincide con el legislador petista en que hay resistencia para dotar a la ciudadanía de facultades en la toma de decisiones del país, debido a que “se trastocan poderes fácticos”. El diputado perredista señala que México se encuentra “en vías de desarrollo” en materia de participación ciudadana y lo atribuye a la falta de un marco legal que ampare el derecho de la ciudadanía a tomar parte de las “grandes decisiones del país”.

Espejismo regional

Paradójicamente, aun cuando a nivel federal la Constitución no respalda las figuras de participación ciudadana, en casi todos los estados éstas son contempladas por las leyes locales. A excepción de Campeche, todos los estados y el Distrito Federal cuentan con al menos una figura de democracia directa en sus leyes, siendo el plebiscito, el referéndum y la iniciativa ciudadana las más socorridas, pero no las únicas.

En Coahuila, por ejemplo, la legislación también contempla la colaboración comunitaria, la audiencia pública y los consejos de participación ciudadana; mientras que en Guerrero, además de estas figuras, también se han incorporado la difusión pública de los actos del gobierno, la rendición de cuentas y los recorridos de las autoridades.

La revocación de mandato existe en varios estados, pero sólo en Chihuahua, Sinaloa y Zacatecas es un derecho que pueden ejercer los ciudadanos y no exclusivamente los congresos locales.

Sin embargo, estos mecanismos son “letra muerta” en el uso cotidiano de los derechos ciudadanos, a decir del doctor Mauricio Reyna Lara. En su tesis doctoral Estudio ontológico del referéndum, plebiscito, iniciativa popular y revocación de mandato en los alcances de reforma constitucional al sistema de participación ciudadana en México, documenta los instrumentos de democracia directa vigentes en las entidades federativas y señala que su inclusión en las leyes no garantiza que sean usados efectivamente por los ciudadanos.

El doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) apunta que el mero reconocimiento de los derechos y obligaciones ciudadanos no se transforma en su ejercicio real, sobre todo por las múltiples exigencias y requisitos que tienen que cumplir los ciudadanos para acceder a los mecanismos de participación. Los porcentajes que establecen las leyes para regular la participación son tan altos que resulta “poco menos que imposible cumplirlos, lo cual inhibe definitivamente cualquier intento de que pueda ser operado por la ciudadanía”.

Ejemplo de ello es Guanajuato, en donde el plebiscito tiene carácter vinculatorio sólo si participa cuando menos el 50 por ciento de los inscritos en el padrón electoral; o Tlaxcala, en donde el plebiscito puede ser solicitado por el Ejecutivo o el Congreso local, pero para que provenga de la ciudadanía tiene que tener el respaldo de una cuarta parte de la lista de electores.

En el caso del referéndum, la solicitud puede hacerla el Ejecutivo o el Congreso local; en caso de que se trate de una iniciativa ciudadana, requiere de porcentajes muy altos, siendo el más bajo de 0.5 por ciento del electorado, tan sólo para solicitarlo. “Esta situación propicia que los pocos referéndums realizados hayan sido motivados y administrados por las autoridades y no por ni con el ciudadano”, menciona el trabajo de Reyna Lara.

Entre la inoperancia y la manipulación

El doctor John Mill Ackerman Rose, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, coincide con estos señalamientos al advertir que los mecanismos locales de participación tienen fallas en su diseño, no son utilizados porque no hay un incentivo real de la ciudadanía a usarlos, sus resultados no son vinculatorios con la autoridad o son fácilmente manipulables por ésta.

Prueba de ello es que sólo las leyes de Aguascalientes, Jalisco, Guerrero, Tabasco y Yucatán establecen con claridad cuáles son los temas trascendentales en la vida pública en los cuales pueden emplearse las figuras de democracia directa. Sin embargo, en el caso de Guerrero, no especifica la regulación que tendrán el plebiscito, el referéndum y la iniciativa popular.

En los casos de Quintana Roo y Zacatecas, aunque cuentan con estas tres figuras, no son vinculatorias con la autoridad, de modo que los consensos que pudieran emanar de ellas no tienen ningún peso real en las decisiones de sus respectivos gobiernos. En Guanajuato, Zacatecas y el Distrito Federal, los referendos tampoco son vinculatorios, aun si la mayoría de los ciudadanos votara en un mismo sentido.

Un caso extremo es Veracruz, en donde el plebiscito se concibe como “un instrumento de participación ciudadana que queda al arbitrio del gobernador, de los ayuntamientos y del Congreso local” y no está permitido que sea solicitado por los ciudadanos veracruzanos, de acuerdo con el trabajo de Reyna Lara.

Ackerman Rose explica que, en el ámbito local, las figuras de participación ciudadana terminan siendo manipuladas políticamente y funcionan como “nuevas formas de clientelismo y control político”, pues los gobernantes sólo motivan la participación de los ciudadanos cuando intentan legitimar sus acciones, pero no como una forma de abrir espacios para el empoderamiento social.

El diputado Cárdenas Gracia reconoce que ha sido la propia clase política y los legisladores quienes “se han dedicado a no hacer sencillo o accesible el uso de estos instrumentos”. Cuestionado al respecto, Cárdenas Gracia opina que para evitar que en una eventual reforma constitucional se fijen también umbrales muy complicados de satisfacer, habría que simplificar mucho más los mecanismos de participación.

Ciudadanos, entre partidos y candidatos independientes

En menos de un año, la actual legislatura ha llevado al pleno de las cámaras de Diputados y Senadores 11 iniciativas en torno al tema de la participación ciudadana. A ellas se les suma la propuesta de reforma política que presentó el Ejecutivo Federal el 15 de diciembre pasado, en la que propone, entre otras cosas, la reelección de legisladores federales, miembros del ayuntamiento y jefes delegacionales, la segunda vuelta electoral para los comicios presidenciales y la incorporación de las candidaturas independientes.

En opinión del diputado petista, la propuesta de Felipe Calderón “está muy mal diseñada”, pues es imprecisa respecto de cómo se presentarán dichas candidaturas y de dónde obtendrán su financiamiento.

Ackerman Rose también manifiesta su preocupación respecto del planteamiento calderonista de esta figura, pues si bien se “viste” con el discurso de la participación ciudadana, serviría más como “un vehículo para la introducción de poderes fácticos y fuerzas sociales y económicas que lo encuentran como una representación directa de sus intereses para no tener que ir con los partidos políticos”.

El doctor en sociología política por la Universidad de California critica que la discusión respecto de la democracia participativa no contemple al régimen de partidos, pues “si hay un mecanismo de participación ciudadana en los asuntos públicos del país, ésos son los partidos políticos, y no están cumpliendo con su papel. La ausencia de un debate sobre este aspecto es reflejo de la falta de voluntad de la clase política para acercarse a la ciudadanía”.

México, rezagado en democracia participativa en América Latina

En América Latina hay 15 países que actualmente contemplan en sus constituciones varios mecanismos de participación ciudadana; Bolivia, Colombia, Perú, Ecuador y Venezuela incluso avalan la destitución de sus mandatarios por los ciudadanos (aunque en Ecuador sólo se aplica a alcaldes, prefectos y diputados).

Fuente: Reyna Lara, M (2009), Estudio ontológico del referéndum, plebiscito, iniciativa popular y revocación de mandato en los alcances de reforma constitucional al sistema de participación ciudadana en México. Tesis doctoral, UNAM.

En el caso venezolano es memorable la aplicación de esta figura en agosto de 2004, cuando se realizó una consulta nacional que terminó por avalar el gobierno de Hugo Chávez, con 59 por ciento a favor. Tres años después se convocó a un referéndum para aprobar varias reformas constitucionales, entre ellas la renovación por tiempo indefinido de Chávez, propuesta que fue rechazada.

Chávez aceptó la decisión popular, pero sólo temporalmente, pues para febrero de 2009 nuevamente llamó a un referéndum para aprobar reformas constitucionales, entre las que se encontraba la reelección de cargos de elección popular, que finalmente fue aceptada con el 54 por ciento de los votos.

Otro ejemplo del uso que se le han dado a los mecanismos de participación ciudadana proviene de Chile. En 1988, durante el régimen militar de Augusto Pinochet, se convocó a un plebiscito nacional para decidir si Pinochet seguiría en el poder hasta 1997. El 56 por ciento votó por el “no” y con ello comenzó el proceso que dio fin a la dictadura militar.

En Perú, una iniciativa popular logró anular la Ley de Interpretación Auténtica, que permitiría al entonces presidente Alberto Fujimori presentarse a la candidatura presidencial por tercera ocasión consecutiva. Otras iniciativas ciudadanas sirvieron para que el Fondo Nacional de Vivienda fuera devuelto a los trabajadores y para que la empresa petrolera del Estado peruano, Petroperú, fuera excluida de la lista de empresas por privatizar.

CONTRALÍNEA 188 / 27 DE JUNIO DE 2010