741 reformas a 136 artículos: una Constitución rebasada

Con 741 cambios mediante 243 decretos, la Carta Magna mexicana ya no es un proyecto coherente de país. La “cuarta transformación” se apresta a iniciar un proceso por otras decenas de modificaciones, pero los temas de fondo están ausentes. El reto, señalan constitucionalistas, es generar una serie de reformas que, sin convocar a un nuevo Constituyente, deriven en una nueva Carta Magna que devuelva la esencia de la justicia social

La ley suprema de la nación –la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos– ha sido reformada en 741 ocasiones. Suman 243 decretos para modificar los 136 Artículos que contiene. Rebasada y contradictoria, será sometida a otras decenas de modificaciones en este mismo 2020, cuando cumple 103 años de haber sido promulgada.

Y es que la mayoría de los cambios fueron realizados durante el periodo neoliberal, con gobiernos contrarios ideológicamente al proyecto de país que surgió de la Revolución Mexicana y que dio origen a un texto constitucional con énfasis en la justicia social.

Dos tercios del total de las reformas, o el 66.66 por ciento, ocurrió precisamente entre 1982 y 2018. Se trata de un total de 494 modificaciones que incluyó aspectos torales como el de la educación, la tenencia de la tierra, los recursos del subsuelo, las condiciones de trabajo, los derechos humanos, los derechos de los pueblos indígenas, el Poder Judicial y el propio control de la constitucionalidad, entre otros.

Durante el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, y a más de un año de haber asumido la titularidad del Poder Ejecutivo, se han realizado 34 modificaciones mediante tres decretos. La última de ellas, en materia de consulta popular y revocación del mandato. En el discurso, el presidente de la República ha dado por erradicado el periodo neoliberal, pero en la agenda política no se encuentran aún propuestas de modificaciones a la Ley suprema que, por ejemplo, protejan la posesión de la tierra de las comunidades indígenas.

De acuerdo con datos del Servicio de Información para la Estadística Parlamentaria de la Cámara de Diputados, la mayoría de las 494 reformas neoliberales ocurrieron en el periodo de Enrique Peña Nieto (2012-2018). Fue el sexenio del “Pacto por México” entre los entonces partidos dominantes del sistema político mexicano: Revolucionario Institucional (PRI), Acción Nacional (PAN) y de la Revolución Democrática (PRD). Concretó el mayor número de reformas en toda la historia de la Constitución. Se modificaron 155 artículos.

Por su parte, el gobierno de Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012) logró apuntarse 110 reformas; el de Ernesto Zedillo (1994-2000), 77; el de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), 55, y el de Vicente Fox Quesada (2000-2006), 31.

Previo al periodo neoliberal, del gobierno de Álvaro Obregón (1920-1924) al de José López Portillo (1976-1982) se concretaron 213 cambios constitucionales.

El constitucionalista Mario Enríquez Carbajal considera que el texto constitucional se fue modificando “en función de ciertos intereses que rompieron con las aspiraciones sociales; como el principio de no reelección, que se eliminó a partir de la reforma constitucional de 2014”.

Con todo, señalan especialistas en derecho constitucional, es el texto vigente y debe seguirse reformando hasta que la esencia de la ley suprema de los mexicanos vuelva a ser un proyecto de país coherente; necesariamente distinto al del 5 de febrero de 1917, cuando se promulgó, pero heredera del espíritu de justicia social.

“La Constitución está vigente hasta que haya un nuevo Constituyente originario que cree un nuevo texto, que se den las causas, los sucesos, los motivos; puede ser un movimiento revolucionario u otro acontecimiento que dé como consecuencia la emisión de un nuevo texto constitucional”, explica Enríquez Carvajal, doctor en derecho constitucional electoral.

Pero la opción formal, crear una nueva Constitución mediante la convocatoria a un nuevo Congreso Constituyente, hoy es imposible en la práctica, señalan expertos consultados por Contralínea.

“En la realidad los partidos políticos ni siquiera se ponen de acuerdo en cosas menores que son relativamente sencillas, como el nombramiento de ciertos funcionarios, el nombramiento de jueces y magistrados. Habría que pensar en las dificultades reales de algo tan complejo como redactar una nueva Constitución”, advierte el doctor en derecho constitucional y doctor en ciencia política Miguel Covián Andrade.

Explica que la llegada de un nuevo gobierno que se asume transformador debería propiciar una serie de modificaciones que, sin necesidad de convocar a un nuevo Constituyente para redactar toda una Carta Magna, sí implique un nuevo texto constitucional.

Y es que la Independencia tuvo sus Sentimientos de la Nación; la Reforma, su Constitución de 1857, y la Revolución, su Constitución de 1917. Una pretendida “cuarta transformación” tendría que dejar su impronta en la llamada ley de leyes.

Las reformas que hacen falta

Abogado constitucionalista y politólogo, Miguel Covián Andrade considera necesario emprender una serie de reformas a la Constitución en dos sentidos. La primera es de orden técnico. La segunda es de contenido.

“Sí son necesarios muchos cambios de distinta naturaleza y desde hace mucho tiempo. Se necesita una reordenación temática de la Constitución. Se necesita darle una revisión formal técnica para reacomodar los capítulos, las distintas partes y temas que regula de manera mucho más sistemática y ordenada”, señala para referirse a los cambios de orden técnico.

Autor de Teoría constitucional; La teoría del rombo. Ingeniería constitucional del sistema político democrático; La Constitución Mexicana del siglo XXI (proyecto de constitución) y Fundamentos teóricos del control de la constitucionalidad, entre una veintena de libros, expone dos tipos de problemas técnicos de la Carta Magna.

El capítulo inicial de la Constitución, que ahora se llama “Derechos Humanos”, se establecen los derechos fundamentales de los gobernados; pero los derechos laborales aparecen hasta el Artículo 123. Es decir, casi 100 artículos después.

Además, “hay Artículos sumamente extensos, como el 41 que habla de los partidos políticos, del INE [Instituto Nacional Electoral], de las elecciones […] de la forma de gobierno, de las entidades federativas. Poco a poco se le han hecho muchas adiciones a ese artículo. Ahora es uno de los artículos más extensos de la Constitución y contiene aspectos que son verdaderamente excesivos para un texto constitucional”.

Ese mismo Artículo 41 establece cómo debe realizarse la distribución de tiempos, en los periodos de precampaña y campaña política, en los medios de comunicación. Incluso regula cómo se distribuyen esos tiempos en minutos y en segundos entre los partidos políticos y los candidatos.

A decir de Covián Andrade, catedrático de derecho constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) desde hace 38 años, la Constitución contiene “aspectos normativos que corresponden más bien a los reglamentos y no a un texto constitucional”.

Por ello, observa que “un primer aspecto de la Constitución, a 103 años, es que tiene un desorden temático, un desorden normativo y una sobrecarga normativa, porque tiene una gran cantidad de aspectos regulados en el texto que no corresponden a un texto constitucional sino que deberían estar en leyes, reglamentos, es decir, en cuerpos normativos menores”.

Con respecto de los cambios “de fondo” o de contenido a la Constitución, señala que el presente gobierno ya ha realizado algunos “importantes”, como la creación de la Guardia Nacional, el de un nuevo sistema educativo regulado en el propio texto constitucional y la incorporación de la revocación de mandato.

Sin embargo, considera “fundamental” que en este gobierno se realicen reformas para corregir malas regulaciones o abiertas omisiones. Uno de los temas es el del referéndum. Con la reforma impulsada en el Congreso de la Unión por el partido del presidente –el Movimiento Regeneración Nacional (Morena)– el año pasado, se cuenta ya con figuras de la democracia participativa o indirecta, como la iniciativa popular, las consultas populares y la revocación del mandato.

No se explica la ausencia de la figura del referéndum en estas reformas, con lo que se dejó pasar un momento oportuno. “El referéndum –explica Covián Andrade– es un mecanismo para que los ciudadanos legitimen con su voto determinadas decisiones que tomen los poderes públicos, particularmente el Legislativo: por ejemplo, leyes que emite el Congreso de la Unión que por su naturaleza que además de ser aprobadas jurídicamente tengan que se legitimadas mediante el voto popular por la mayoría de los ciudadanos”.

El constitucionalista explica que incluso esta figura debería instaurarse para las reformas que se realizan a la Constitución. No solamente ese tipo de referéndum que se llama legislativo, sino también el referéndum para los casos de reformas a la Constitución.

“Hay materias que son esenciales en nuestra Constitución, como pueden ser los derechos fundamentales, la forma de gobierno, el control de la constitucionalidad, el control de la legitimidad en el uso de poder y varios más que perfectamente podrían ser materia de un referéndum constitucional.”

Explica que cuando se trata de reformas en temas fundamentales de la Constitución no sólo debería aprobarse con lo que ya dispone el Artículo 135: contar con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso de la Unión y la posterior aprobación de las legislaturas de los Congresos estatales. También, adicionalmente, que ese proyecto de reforma fuera sometido a referéndum: a la voluntad de los ciudadanos para que legitimaran el cambio.

Señala el constitucionalista y politólogo que este mecanismo de reformas a la Constitución, que pasa por el referéndum, ya está presente en la “inmensa mayoría de las Constituciones europeas y en muchas sudamericanas”.

Otro tema de fondo expuesto por Covián Andrade tiene que ver con la modificación al procedimiento mediante el cual se aprueban los tratados internacionales. Hoy se les ha querido dar el mismo rango que la propia Constitución y superior a las leyes. Pero las leyes son aprobadas mediante un mecanismo más estricto que los tratados, así como las reformas al texto constitucional.

Y es que los tratados internacionales sólo son firmados por el presidente y aprobados por el Senado. Explica el constitucionalista: “Ese es un gran problema, porque un tratado internacional ni es ley, porque no pasa por ambas cámaras, ni tampoco tiene nivel constitucional”.

Es decir, un tratado se aprueba mediante un procedimiento más sencillo que el que debe seguirse para crear una ley. “Y si tú quieres aplicar un tratado por encima de una ley, estás violentado la Constitución, porque la Constitución señala claramente que las leyes están vigentes hasta que no se modifiquen mediante el propio procedimiento legislativo. Entonces tú no puedes aplicar un tratado internacional por encima de una ley por la sencilla razón de que no es ley, no pasa por ambas cámaras, mucho menos es parte de la Constitución, porque no pasa por el procedimiento de reforma constitucional para ser aprobado e incorporado a nuestro sistema jurídico”.

Por ello, Covián Andrade, investigador adscrito al Sistema Nacional de Investigadores, apunta que un cambio constitucional profundo que debería impulsar el gobierno actual es que los tratados internacionales tengan que ser aprobados por ambas Cámaras. Y cuando un tratado comprometiera el cambio de una ley, primero se modifique dicha ley mediante el procedimiento respectivo.

Otro de los cambios constitucionales, que el especialista señala para un gobierno que se pretende de transformación y de cambio, es el del control de la constitucionalidad. En 2020 se están cumpliendo también 25 años de la reforma constitucional impulsada por Ernesto Zedillo que cambió la estructura de la Suprema Corte de la Justicia de la Nación, creó nuevos órganos como el Consejo de la Judicatura, modificó el número de ministros –de 21 pasó a 11– e incorporó nuevos recursos y medios de control de la constitucionalidad.

El especialista se refiere a las figuras de las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales, que considera necesarias pero que aún son insuficientes.

Para Miguel Covián –con los grados académicos de cinco licenciaturas, tres maestrías y dos doctorados–, entre los mecanismos de protección de la Constitución que faltan cuenta el de “cuestión de constitucionalidad”, por el que la Suprema Corte, en este caso como Tribunal Constitucional, verifique en un juicio, en un tribunal de legalidad, si una ley es contraria a la Constitución.

“Ahí mismo pueden pedirle a la Suprema Corte que verifique si es así. La Suprema Corte emite una opinión vinculante y de eso depende que esa ley se pueda aplicar o que ya nunca se pueda aplicar ni en ese juicio ni en ningún otro. Eso facilitaría mucho el trabajo de los tribunales comunes, de los tribunales ordinarios.”

Señala que una reforma necesaria es al Poder Judicial. Pero no solamente en los aspectos de carácter administrativo como hoy se está proponiendo: “que se eviten malos manejos, que no haya redes de nepotismo en el Poder Judicial”. Reconoce que son asuntos importantes pero, a su parecer, ese Poder requiere de una reforma de carácter estructural.

Para Covián Andrade los cambios constitucionales propuestos deberán venir acompañados con cambios profundos en materia económica y social para que sí se pueda señalar que México se encuentra en un nuevo periodo histórico o transformación equiparable a las de la Independencia, la Reforma y la Revolución.

Las incoherencias

El constitucionalista Mario Martínez Carbajal, profesor investigador adscrito a la Facultad de Estudios Superioes Acatlán de la UNAM, advierte que hay disposicones políticas fundamentales en la Constitución que no se pueden modificar: como la obsevancia de los derechos humanos, la división de poderes, la forma de gobierno.

Por ello considera que no todos los asuntos pueden someterse consulta popular, como podría interpretarse en las modificaciones recientemente aprobadas. “Si mediante la consulta popular se va a modificar lo que se le antoje al Ejecutivo, obviamente estaría trastocando el orden constitucional. Por eso el artículo 35 de la consulta popular dice que si se va a someter un tema a consulta, tiene que ser verificado primero por la Corte, para verificar su Constitucionalidad.

“No puede, por ejemplo, proponerse que ya no haya derechos humanos. Eso no se mueve, porque esas son decisiones políticas fundamentales. Está en la escencia del propio texto contitucional; otro caso es el de la division de poderes, por ejemplo.”

Martínez Carbajal, por su parte, señala que en a Constitución tienen que reunirse las aspiraciones de la sociedad y del país. Critica que muchas de las reformas realizadas durante los sexenios pasados hayan sido encaminadas a violentar los derechos sociales que se consagraban en el texto original.

“Tenemos el ejemplo de las reformas laborales y de la propia reforma electoral, que modificó y que violó algunos prinicipios. Es decir se han presentado algunos visos de inconstitucionalidad, violaciones a derechos por reformas realizadas.”

Otra incoherencia que observa Martínez Carbajal en el propio texto constitucional es el de los gobiernos de coalición. “El texto constitucional, por un lado, nos marca una forma de gobierno. Y por el otro, en el artículo 89 fracción XVII nos marca una facultad del Ejecutivo para un gobierno de coalición. Parecería que estamos en un parlamentarismo y no en un presidencialismo.

“Es decir, sí han estado realizándose diversas modificaciones al texto constitucional que han estado desviando el modelo de país que originalmente se había establecido. No se ajustan ciertas disposiciones frente a otras.”

Zósimo Camacho

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