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Desde 2015, la Agenda Nacional de Riesgos ubica a la violencia provocada por la delincuencia organizada –particularmente la atribuida al narcotráfico– como la principal amenaza a la seguridad nacional de México.
Los documentos para 2013, 2014 y 2015 –considerados altamente confidenciales y a los que Contralínea tuvo acceso– revelan que en los primeros 2 años de la administración de Enrique Peña Nieto este riesgo se ubicaba en el segundo lugar.
Las amenazas a la seguridad nacional son aquellas que afectan la estabilidad, integridad y permanencia del Estado, explica Jorge Retana Yarto, maestro en ingeniería financiera e investigador de la Universidad Nacional Autónoma de México.
Para el experto en inteligencia para la seguridad nacional y autor del libro El imperio de las mafias transnacionales, los grupos del narcotráfico que operan en México son parte de la criminalidad trasnacional y, por tanto, son en sí mismos una amenaza a la seguridad nacional.
“No se trata de ninguna manera de organizaciones que afecten [sólo] la seguridad pública: una organización que está vinculada trasnacionalmente, por el tipo de negocios que hace, a otras organizaciones internacionales que tienen ámbito de acción en regiones y continentes enteros, disputa lo que la Constitución establece como facultades exclusivas del Estado.”
Para determinar y clasificar las amenazas a la seguridad nacional, cada año los aparatos de inteligencia realizan un diagnóstico y determinan su gravedad en la Agenda Nacional de Riesgos. El diagnóstico de 2015 aumentó el nivel de alarma respecto de la violencia provocada por la delincuencia organizada y la colocó como la peor amenaza.
Al respecto, la Agenda Nacional de Riesgos pone especial atención a las tendencias de violencia, entre las que destacan el incremento de los “homicidios presuntamente vinculados a la delincuencia organizada” y los “conflictos entre grupos delincuenciales”. Ambos rubros se concentran en el narcotráfico.
Otra preocupación manifiesta en los documentos es la posibilidad de que “los grupos delictivos adopten comportamientos mucho más violentos”, tales como “ataques a la sociedad civil con tintes terroristas”.
Además, destacan “el desvío en la asignación de recursos para programas sociales de apoyo a la disminución de violencia” como uno de los escenarios de riesgo vinculados a esta amenaza.
Al respecto, el doctor en ciencias políticas y sociales Carlos Antonio Flores Pérez, investigador del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), observa que es comprensible que el gobierno se enfoque en el narcotráfico –y no en otras variantes del crimen organizado– porque es el tipo de delincuencia organizada con mayor capacidad de desestabilizar las condiciones de gobernabilidad.
Pero al no adoptar medidas integrales, la estrategia gubernamental para enfrentar este delito ha favorecido la violencia, considerada como la amenaza a la seguridad nacional.
“Al desmontarse este tipo de organizaciones del narcotráfico, al irse fragmentando, muchos de los delincuentes involucrados en las dimensiones operativas, sobre todo en las ramas armadas, utilizan el conocimiento de violencia que ya tienen para mantenerse en otro tipo de ilegalidades mucho más predatorias, directamente lesivas para la población”, opina el doctor Flores Pérez.
La tendencia creciente en homicidios es el indicador al que mayor atención pone la Agenda Nacional de Riesgos. De acuerdo con los registros oficiales, de diciembre de 2012 a julio de 2016 se han contabilizado 62 mil 152 homicidios dolosos a lo largo del territorio nacional.
A lo largo del territorio nacional, en diciembre de 2012 se registraron 1 mil 726 homicidios dolosos; en 2013, 18 mil 332; en 2014, 15 mil 653; en 2015, 17 mil 28; y de enero a julio de 2016, la cifra se ubicó en 9 mil 413, refiere el más reciente informe del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Esos más de 62 mil homicidios se suman a los 104 mil 89 de los que se tuvo registro en el sexenio de Felipe Calderón, entre diciembre de 2006 y noviembre de 2012. Así, en estos casi 10 años de “guerra” contra el narcotráfico, 166 mil 241 personas han perdido la vida en un contexto violento.
En gran medida, ese contexto se ha derivado de la propia política instrumentada –desde diciembre de 2006– para supuestamente contener y erradicar al narcotráfico. Y es que la estrategia contra las drogas agravó mucho más la cantidad y el tipo de violencia que estaba presente en el país desde fines de la década de 1990, observa el doctor Carlos Flores.
Agrega que, con esta estrategia, “las condiciones de zozobra social y de violaciones a los derechos humanos han sido mucho mayores”.
En lo que va del actual gobierno, dos entidades han sido las más afectadas por la violencia homicida: el Estado de México y Guerrero. En el primer caso se registraron 7 mil 242 homicidios dolosos entre diciembre de 2012 y julio de 2016. En el segundo, 6 mil 867 en ese mismo periodo.
Otras entidades que también tuvieron altos índices de homicidios de este tipo fueron: Chihuahua, con 4 mil 98; Sinaloa, con 3 mil 824; Jalisco, con 3 mil 665; Michoacán, con 3 mil 184; Ciudad de México, con 2 mil 875; Baja California, con 2 mil 869; Guanajuato, con 2 mil 707; Veracruz, con 2 mil 382; y Oaxaca, con 2 mil 337.
Sin embargo, entre enero de 2013 y marzo de 2016, la PGR sólo ha investigado 462 de esas miles de muertes violentas a lo largo del país, revela el oficio SJAI/DGAJ/04774/2016. Aunado a ello, en 2012 abrió (a través de sus diversas delegaciones) 69 averiguaciones previas por los homicidios vinculados a la delincuencia organizada.
Aunque no todos los homicidios dolosos se vinculan al crimen organizado, la mayoría sí, revelan los datos difundidos por el Semáforo Delictivo, que señalan que –de enero a junio de 2016– se registraron 5 mil 413 ejecuciones del crimen organizado. Esta cifra representa el 57.5 por ciento de los 9 mil 413 homicidios dolosos que registró el Secretariado en ese mismo periodo.
Pero incluso las cifras oficiales de ese último ilícito podrían quedarse cortas. Según se desprende de los datos del Semáforo Delictivo, entre diciembre de 2012 y junio de 2016, los homicidios sumaron 62 mil 892.
Este número supera por 740 víctimas mortales la cifra reportada por el gobierno federal, y en un periodo menor: la diferencia temporal es de 1 mes, pues las mediciones oficiales abarcan hasta julio de 2016.
Para la amenaza relacionada con la violencia del crimen organizado, la Agenda Nacional de Riesgos clasifica los “indicadores de atención potenciales”, que se definen en función de “las rutas y corredores estratégicos para el trasiego de drogas, precursores químicos, armas y dinero”.
Además, determina siete vulnerabilidades relacionadas con la violencia provocada por la delincuencia organizada. Clasificadas por su nivel de impacto, cinco de ellas presentan el 4, “alto”; una el 3, “medio”, y la última el nivel 2, “bajo”.
Con nivel 4 están: porosidad de las fronteras y puertos; multiplicación de estructuras locales que emulan las bandas criminales y representan retos mayores en materia de seguridad pública, como parte de divisiones internas; incremento de la violencia por la disputa entre organizaciones por el control territorial de las actividades delictivas; falta de profesionalización y certificación de los cuerpos policiales, principalmente en los ámbitos estatal y municipal; y estrategia de intimidación y/o cooptación de autoridades de seguridad pública de reciente designación.
En el nivel 3, la suplantación de las atribuciones del Estado a través del cobro de piso y de labor social. Y en el nivel 2, los incipientes esquemas de investigación orientados a los vínculos financieros y políticos de los grupos delictivos.
En este contexto, hay regiones del país donde no existen garantías de que actores privados o públicos no ejerzan su violencia en contra de la ciudadanía, observa el doctor Carlos Flores. Agrega que “no puede haber una democracia sin un estado de derecho funcional”.
Para esas regiones sin ley, la ventana de esperanza es empezar a reconstruir el sentido de identidad nacional o de pactos sociales. Si eso no ocurre, la espiral descendiente de violencia y caos que enfrenta México no tendrá fondo, reflexiona el investigador del CIESAS.
Los altos niveles de violencia son los que dificultan dar un giro drástico a la estrategia, observa la doctora Sonja Wolf, investigadora en el Programa de Política de Drogas del Centro de Investigación y Docencia Económicas.
“Se ha criticado mucho la participación de los militares en la estrategia de seguridad, pero dado que las fuerzas policiales no son muy efectivas, sería muy complicado retirarlos en este momento. Los militares bajo ciertas circunstancias pueden brindar seguridad, pero obviamente hay que ser muy cuidadosos para el tema de los derechos humanos: cuando los militares participan en una estrategia de seguridad es casi inevitable que haya violaciones a los derechos humanos.”
Por ello, lo que falta realmente es un trabajo institucional, señala la doctora Wolf. “Desde hace varios años, la justificación para la participación militar en la seguridad ha sido la debilidad de las instituciones, sobre todo de las fuerzas policiales, pero no vemos realmente un trabajo para fortalecer las instituciones policiales y todo el sistema de justicia. Como eso no se está dando, la pregunta es cuándo los militares podrán salir de esa estrategia de seguridad”.
Los escenarios de riesgo vinculados a la amenaza del crimen organizado, según la Agenda, son: “el incremento en los índices de violencia regional en zonas centro y Sur del país, por la pulverización de los grupos delincuenciales”; “las condiciones de crisis social en localidades con arraigo de las organizaciones del narcotráfico, ante un lento desarrollo de las políticas de prevención o el desvío [sic] en la asignación de recursos para programas sociales de apoyo a la disminución de violencia”.
Además, “la expansión de los grupos sociales bajo la cobertura de las autodefensas, que son organizados, financiados y apertrechados por la delincuencia organizada”; la “agudización de las disputas entre las organizaciones por el control del narcomenudeo en caso de que en Estados Unidos se profundicen las medidas de control fronterizo y se liberalice el consumo de la mariguana”.
El último escenario de riesgo es por “la posibilidad de que grupos de la delincuencia organizada incrementen su cooptación de pandillas, con el fin de reforzar sus filas, y utilicen a inmigrantes para su operación”.
Aunque en la Agenda Nacional de Riesgos la violencia provocada por el crimen organizado es considerada la principal amenaza a la seguridad nacional, en la práctica se le trata como un problema de seguridad pública.
Sobre ello, el investigador Retana Yarto señala que reconocer que es un problema de seguridad nacional, en su variante de afectación de la seguridad interior, implicaría un cambio radical en el manejo de la situación: los tres Poderes de la Unión participarían directamente en las tomas de decisiones. “Pero si se maneja como problema de seguridad pública, como se hace en México, la facultad es exclusiva del Ejecutivo federal”.
Agrega que “si se decretara el estado de afectación a la seguridad interior, se tendría que tomar en cuenta al Congreso, además de hacer un plan en donde las fuerzas federales tendrían necesariamente que establecer un programa con una duración limitada. El Senado tendría que vigilar que la constitucionalidad de todo el procedimiento se desarrolle con absoluta pulcritud, y que el plazo de la utilización del Ejército, de las fuerzas federales, por parte del Ejecutivo se apegue a lo que establece la Ley de Seguridad Nacional y a las condiciones en que el presidente tiene que declarar la afectación a la seguridad interna y el uso discrecional de la fuerza federal”.
Agrega que esto acotaría el poder del presidente respecto del uso indiscriminado de las fuerzas federales. “Se amaña el concepto al decir que se trata de seguridad pública, porque eso le permite al Ejecutivo hacer y deshacer a su antojo desde el punto de vista administrativo, político y del uso de las Fuerzas Armadas. De otra manera, tendría que compartir todas las decisiones con el Senado de la República y, cuando hubiera algún tipo de vacío jurídico, se tendría que consultar al Poder Judicial, concretamente a la Suprema Corte de Justicia, como la instancia de control constitucional”.
En el primer año de la gestión de Peña Nieto, el diagnóstico general de la Agenda Nacional de Riesgos para el crimen organizado –la entonces segunda amenaza a la seguridad nacional– observaba cambios en la morfología de los actores delictivos.
Al respecto, apuntaba que “hasta 2007, en México predominaban dos organizaciones delictivas de alcance nacional (los cárteles del Pacífico y del Golfo) con una territorialidad marcada y modos de operar definidos, que subsumían a los otros cuatro grupos de alcance regional”. A estos últimos los identificaba como Cártel de Juárez, Cártel de los Arellano Félix, La Familia y Milenio.
Indicaba que “en 2008 inició un proceso de fragmentación de las organizaciones derivado de sus problemas estructurales (desgaste de sus liderazgos, escisiones y afectación a procesos de operación)”.
Según la Agenda, “la fragmentación dio paso a nuevas estructuras de alcance local que buscan abrirse espacios como subsidiarios de las grandes organizaciones o como operadores directos. Estos grupos han modificado sustancialmente el mapa nacional de la inseguridad”.
Además, “las nuevas organizaciones se caracterizan por su alto perfil de violencia. Poseen estructuras simplificadas en aras de una mayor flexibilidad. Se prevé que mantendrán su propensión a ocupar espacios con base en la fuerza y las alianzas de conveniencia. También se concentrarán en los mercados locales de distribución de drogas y diversificarán su actividad delictiva al secuestro, la extorsión y otros delitos del fuero común”.
En su versión para 2013, la Agenda advertía que “los conflictos entre grupos delictivos constituyen el principal generador de violencia. Las disputas de mayor impacto están en Sinaloa (Pacífico-Beltrán Leyva); Tamaulipas y Nuevo León (Cártel del Golfo-Los Zetas); Michoacán (Cártel Jalisco Nueva Generación-Los Caballeros Templarios); Guerrero y Morelos (confluencia de diversas organizaciones); Chihuahua (Pacífico y Juárez); y Comarca Lagunera (diversas organizaciones)”.
Además, ponía atención a 19 grupos de la delincuencia organizada: Cártel del Pacífico; Cártel del Poniente; Los Aliados; Cártel Independiente de Acapulco; Los Granados; Los Rojos; Guerreros Unidos; La Mano con Ojos; La Barredora o Comando del Diablo; Cártel del Centro; Cártel de Juárez; Cártel de los Arellano Félix; Metros; Los Rojos; Los Zetas (Z-50); La Familia; La Nueva Empresa; Los Caballeros Templarios, y Cártel Jalisco Nueva Generación.
También identificaba las principales pugnas entre grupos: Golfo/ Zetas; La Familia/Caballeros Templarios; La Familia/Zetas; Pacífico/Beltrán Leyva; Pacífico/Juárez; Cártel Jalisco Nueva Generación/Caballeros Templarios; La Familia/Beltrán Leyva; Pacífico/Zetas; Caballeros Templarios/Beltrán Leyva.
En la medida que se trata de grupos más volátiles, resulta muy complicado identificarlos y determinar quién guarda ciertas hegemonías delictivas, porque los grupos están atomizados, observa el investigador Carlos Antonio Flores, autor del libro El Estado en crisis: crimen organizado y política, desafíos para la consolidación democrática.
Al referirse a los indicadores de atención potenciales, la Agenda Nacional de Riesgos 2013 refería otros tres aspectos que contribuirían a los escenarios de violencia:
“La propensión al consumo de droga sintética impulsará las disputas por el control de puertos en el Pacífico y las rutas de trasiego hacia el Norte de la República. La demanda de cocaína colocará los conflictos violentos en los puntos de entrada de la frontera Sur y hacia Estados Unidos, particularmente en Tamaulipas.
“Una mayor demanda de heroína generará enfrentamientos en las zonas de cultivo de amapola (confluencia de Sinaloa-Chihuahua-Durango y Guerrero), así como en las rutas de tráfico.”
El narcotráfico es un riesgo para la seguridad nacional, no como tráfico de drogas per se, sino como la imbricación de intereses de poder político y económico con actores delictivos que tienen la posibilidad de sesgar los criterios de interés público en el ejercicio de gobierno, señala el investigador Carlos Flores.
Agrega que el riesgo absoluto para la seguridad nacional radica en el hecho de que la decisión pública no vaya encaminada a perseguir un bien público, social, sino los intereses privados, criminales, sesgados de determinados grupos y de redes criminales vinculados con funcionarios, políticos y empresarios.
No obstante, observa que el tipo de riesgo que implica el narcotráfico no va vinculado con el tipo de respuesta que tendría que tener el Estado mexicano. “Sus instituciones de inteligencia no se ven suficientemente articuladas para enfrentar con éxito este tipo de entramado, a través de investigaciones profundas. Hasta el momento no hemos visto procesos judiciales eficientes en contra de este tipo de actores, y no hemos visto que se hayan desmontado los recursos patrimoniales que han acumulado. Desde esta perspectiva el problema se acrecienta al mismo tiempo que [lo hacen] otros [problemas], derivados de la atomización de grupos, de la persistencia de mercados ilegales”.
Agrega que “en esa espiral descendente que pareciera no tener fin, mientras no se enfoquen las variables más importantes, que son las que permiten la reproducción masiva de los intereses criminales, el problema tiende a perpetuarse y a agravarse más. Llega un momento en el que cada vez es más difícil salir de ello, porque en determinadas condiciones y contextos prácticamente las fuerzas del Estado a nivel local están completamente diluidas; entonces es cada vez más difícil encontrar una salida práctica al problema”.
—¿Qué zonas del país están en esa circunstancia?
—Hay zonas de Guerrero, de Michoacán, del Noreste, de Tamaulipas, donde hay un problema grave, porque si las mismas fuerzas permanecen ya no hay garantía de que las cosas mejoren, pero si las sacan habrá un problema mayor, porque no hay nada que garantice un mínimo de orden. Es una situación muy delicada.
Para conocer la versión del gobierno federal sobre el combate a la principal amenaza a la seguridad nacional se solicitó entrevista con Gustavo Salas, titular de la Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delincuencia Organizada –a través de Julio Herrera, titular de Comunicación Social de la Procuraduría General de la República. Hasta el cierre de edición, no se recibió respuesta.
Las debilidades del Estado
Para contener y erradicar la violencia del crimen organizado, la Agenda Nacional de Riesgos 2013 hacía siete recomendaciones al Consejo de Seguridad Nacional, mismas que habrían fallado dado que ahora es considerada la principal amenaza.
El Consejo de Seguridad Nacional es una instancia deliberativa encabezada por el titular del Ejecutivo federal, cuya finalidad consiste en establecer y articular las acciones y políticas en materia de seguridad nacional, indica la página en internet del Centro de Investigación y Seguridad Nacional.
Las recomendaciones en el primer año de la gestión de Enrique Peña eran: fortalecimiento y diversificación de las capacidades de inteligencia del Estado mexicano; ampliación de políticas y desarrollo de capacidades en materia de lavado de dinero; acciones coordinadas para la neutralización de los seis líderes emblemáticos de las organizaciones delincuenciales y de los integrantes de los niveles medios, así como para la atención a delitos que más agravian a la sociedad, como secuestro, extorsión y diversos tipos de robo.
Además, la instrumentación de un sistema de indicadores transparente y consensuado para evaluar los resultados de las acciones compartidas con estados y municipios; la continuación de las reuniones mensuales de los grupos de coordinación regionales integrados por los titulares de las secretarías de Gobernación, Defensa Nacional, Marina y Procuraduría General de la República, junto con los gobernadores de las entidades federativas.
Asimismo, intensificación de la cooperación internacional con Estados Unidos para el desarrollo de acciones coordinadas contra el tráfico de armas y el lavado de dinero, y con Guatemala y Belice para establecer condiciones de seguridad en la frontera Sur. Finalmente el fortalecimiento de las capacidades del Estado en la frontera Sur basado en un nuevo esquema estratégico.
Nancy Flores, @nancy_contra / III
[BLOQUE: INVESTIGACIÓN][SECCIÓN: PORTADA/SEGURIDAD]
Contralínea 502 / del 22 al 27 de Agosto 2016
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