El fracaso de la ACE

Profesores siguen padeciendo discrecionalidad, inequidad y venta de plazas. Los estímulos monetarios que reciben algunos docentes no se entregan de acuerdo con los resultados de aprovechamiento escolar de los alumnos. A pesar del fracaso de la Alianza por la Calidad de la Educación, Felipe Calderón anuncia el inicio del Programa de Estímulos a la Calidad Docente, estrategia que se encaminará al fracaso, observan especialistas

Por más de 11 años, Elva Alvarado Rodríguez ha dedicado su vida a la educación especial en la primaria Miguel Hidalgo, en Tepic, Nayarit. Su función es buscar estrategias que atiendan las necesidades especiales de los alumnos. Cada quincena recibe 3 mil 300 pesos como sueldo base. De ser aceptada en el Programa de Carrera Magisterial (PCM), recibiría hasta 4 mil 100 pesos en el nivel A; sin embargo, expresa “no sólo no me permiten incorporarme, sino que me ponen obstáculos”.

Luego de estudiar la maestría en educación con intervención en la práctica educativa en Puerto Vallarta, concursó para ser incorporada al PCM. Pese a cumplir con los requisitos y el puntaje, no fue elegida, pues incumplió con el requisito de ser normalista. Al reclamar, recibió una copia fotostática de un caso específico que habla sobre aquellos docentes de educación especial que no pueden participar como maestros de primaria.

Sin embargo, el Anexo 3 de los Lineamientos generales de Carrera Magisterial considera a la educación especial entre los grados académicos aceptados para participar en el programa. En esa modalidad, el grado mínimo necesario es de normalista en primaria o de especialización y licenciado de alguna institución de educación superior afín a la especialidad.

Según la definición de la Secretaría de Educación Pública (SEP), la educación especial es una modalidad de educación básica cuyo enfoque es la inclusión y el respeto de la diversidad. Considera la atención de alumnos a través de prácticas que permitan eliminar barreras de aprendizaje: “Implica que todos los niños aprendan juntos independientemente de sus condiciones personales, sociales, culturales o discapacidades”.

Contrario a la respuesta de la SEP, a nivel estatal se convocó a docentes con conocimientos en educación especial para la Unidad de Servicios de Apoyo a la Educación Regular (USAER), instancia técnica operativa que brinda apoyos técnicos, metodológicos y conceptuales particularmente a los alumnos que presentan discapacidad o problemas de aprendizaje.

Durante el ciclo escolar 2005-2006, Elva aceptó ser asesora técnica pedagógica. Su intención era participar en el programa. No obstante, su ficha fue rechazada por su perfil en educación especial. Al cuestionamiento de Alvarado Martínez, la Comisión Paritaria Estatal de Carrera Magisterial respondió que sólo realizando funciones como maestra de educación especial en una USAER podría participar.

Cuando regresó a la unidad, otra vez solicitó su inclusión. Su solicitud fue nuevamente rechazada debido, alegaron, a su cambio. La afectada aclara que lo hizo en los plazos establecidos. Frente a la impotencia de no ser otra vez aceptada, demandó a la comisión en 2006. Alvarado Martínez demandó su incorporación por el puntaje que alcanzó en los exámenes, sin que se llegara a ningún acuerdo.

Dos años después, la maestra se inscribió al concurso para ser elegible en el PCM. La Comisión Paritaria Estatal le entregó un oficio donde le explican que al encontrarse pendiente de resolver el juicio laboral, su participación en carrera magisterial se interrumpiría hasta que se emitiera el laudo resolutivo o se desista la demandante. El proceso, apunta, podría tardar hasta 10 años. Existen ya dos resoluciones a su favor, aunque la comisión interpone amparos que prolongan el juicio.

La docente argumenta que con una maestría en educación, de acuerdo con los lineamientos, podría participar en el programa como docente de primaria. Señala que es falso el argumento sobre que el enfoque de educación especial sea distinto al de educación básica. En lo único que difieren, apunta, es que se incluya materias de especialización en neuroanatomía y sicomotricidad.

Para la docente, resulta ilógico que mientras no se les permite a maestros de educación especial participar en carrera magisterial por tecnicismos, a docentes de primaria sí se les conceda trabajar en educación especial, cuando se requiere una formación académica más completa.

Sin que importe sus grados como maestra y doctora en educación, la calificación de sus exámenes o los 16.21 puntos alcanzados por sus alumnos en rendimiento escolar, la maestra se siente marginada. Atribuye las anomalías en el programa a que quienes lo operan, pues son personas que no viven diario lo que sucede en el aula.

“Este camino ha sido muy accidentado. He invertido más de lo que he ganado en estos 11 años. Estoy muy decepcionada porque no les he pedido nada. Por el contrario, he cumplido con los requisitos. Lo mínimo que pido es que las autoridades se percaten que hay mucho por modificar del PCM”, expresa.

En su opinión, los lineamientos del PCM son obsoletos, pues desde la creación del programa no han sido modificados. Por lo que, asegura, “no se cumple con el objetivo por el que fue creado el programa”.

Desarrollado en 1992 conjuntamente por la SEP y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), el Programa Nacional de Carrera Magisterio recompensaría al magisterio para mejorar su desempeño. De esta manera, se buscaba mejorar las condiciones profesionales, materiales y sociales de los docentes a partir del pago de salarios mayores. Además de estimular la calidad de la educación.

Se trata de un sistema escalafonario que consta de cinco niveles de estímulos. Para ser beneficiario se evalúa la antigüedad, el grado académico, la preparación, los cursos de actualización y el desempeño profesional.

La Alianza por la Calidad de la Educación (ACE), firmada el 15 de mayo de 2008 por el SNTE y el gobierno federal, incluye entre sus objetivos la profesionalización de docentes. Ese eje contempla la promoción de nuevas plazas; la creación del Sistema Nacional de Formación Continua y Superación; la certificación de competencias; el fortalecimiento de la docencia en escuelas normales, y las modificaciones a los lineamientos del PCM.

La reforma consideraría el aprovechamiento escolar, los cursos de actualización, el desempeño profesional y la creación del Programa de Estímulos a la Calidad Docente. A punto de cumplirse dos años desde que se celebró el pacto que transformaría el modelo educativo para impulsar una mayor calidad y equidad, la reforma continúa en la congeladora. De acuerdo con el Reporte de avances del 16 de febrero al 15 de marzo de 2010 de la ACE, la propuesta de reforma todavía está en análisis.

Especialistas señalan que el PCM no ha cumplido su propósito inicial, incentivar a los mejores maestros según sus cualidades. Por el contrario, las plazas se manejan de manera inequitativa y discrecional, mientras no se ve reflejada la entrega de estímulos con el mejoramiento escolar de los alumnos.

Inequidad en carrera magisterial y entrega de estímulos

Para Aldo Muñoz Armenta, investigador del Observatorio Ciudadano de la Educación, los objetivos iniciales de carrera magisterial no se cumplen toda vez que más que evaluar la capacidad y el conocimiento del maestro, se incluyen criterios que se pretendían evitar, como la antigüedad de los profesores y los compromisos personales.

Los lineamientos para ser elegible en carrera magisterial son negociados entre gobiernos estatales y secciones sindicales. El problema, define el académico, es que se prestan a actos de reinterpretación. “Como resultado, el ingreso está sujeto a negociaciones y, por lo tanto, no acceden los mejores maestros y sus alumnos no son los mejores”.

Al respecto, el informe Haciendo camino: análisis del sistema de evaluación y del impacto del programa de estímulos docentes Carrera Magisterial en México, de la organización RAND, identificó que los exámenes aplicados a los maestros para medir su preparación profesional y permitir su ingreso se enfocaban más a la memorización que en medir habilidades cognitivas de alto nivel.

Del departamento de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Iberoamericana (UIA), el especialista agrega que los recursos transferidos desde la Federación no son usados en su totalidad por los gobiernos estatales, por lo que el acceso al PCM es limitado: “Cada paquete económico entregado a los estados obedece a criterios técnicos. Una vez que llega el recurso, el gobernador se reúne con las secciones sindicales para llegar a acuerdos sobre la repartición”.

El investigador expone que, puesto que la bolsa de plazas depende del presupuesto aprobado y de la negociación SEP-SNTE, nunca ha sido suficiente para cubrir la totalidad de demanda. Además, considera, “crean criterios ad hoc para distribuir las plazas”.

El reporte de la organización RAND concluyó que frente a la falta de parámetros confiables que evalúen a los docentes, el PCM incorpora, promueve y valora a un porcentaje de los docentes.

Al respecto, la “Auditoría de desempeño al programa de carrera magisterial”, publicada en 2009 por la Auditoría Superior de la Federación, señala que, después de 16 años de funcionamiento del PCM, sólo el 57 por ciento de más de 1 millón 52 mil plazas docentes de educación básica fueron incorporadas al programa. La revisión a la Cuenta Pública 2007 sostiene que, hasta ese año, 452 mil 15 plazas no contaban con ese beneficio.

Muñoz Armenta menciona que desde 2002 no hay datos oficiales sobre la cantidad de maestros que participan en carrera magisterial y cómo están distribuidos según su nivel. Se calcula que hay 10 mil maestros que demandan su ingreso a carrera magisterial. El académico estima que en los próximos 30 años no alcanzará el presupuesto para incorporar a todos los profesores que tienen derecho.

En las modificaciones previstas por la Alianza por la Calidad de la Educación a los lineamientos de carrera magisterial, el académico cree que hay que considerar los factores de inequidad entre maestros de zonas rurales y urbanas.

Explica que mientras los primeros deben enfrentar problemas como la desnutrición, el maltrato y el bajo desempeño educativo de sus alumnos, los segundos, en automático, son premiados. “¿Qué hacer para reconocer a los que lo hacen bien en las zonas urbanas, sin castigar, por las condiciones sociales, a los maestros de las zonas rurales?”, cuestiona Muñoz Armenta.

A decir del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, la carrera magisterial continúa presentando el mismo comportamiento desde su creación. Mientras los profesores de primarias urbanas participan de los incentivos en casi 61 por ciento, los de primarias rurales, en un 43 por ciento, y los de educación indígena, sólo en un 39 por ciento.

El 19 de abril, Felipe Calderón Hinojosa anunció la puesta en marcha del Programa de Estímulos a la Calidad Docente. Con la estrategia se pretende entregar 900 millones de pesos para beneficiar a 270 mil maestros en función de los resultados académicos alcanzados por los alumnos de un año a otro en la prueba de Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE).

Publicado en agosto de 2009, La alianza por la calidad de la educación: modernización de los centros escolares y profesionalización de los maestros, del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, señala que la lógica de la propuesta puede reproducir y profundizar las brechas de desigualdad económica y material entre escuelas urbanas, rurales, indígenas y comunitarias.

Y es que los resultados de la prueba de ENLACE y los indicadores de los Exámenes para la Calidad y el Logro Educativo y del Programa Internacional para la Evaluación de los Estudiantes demuestran que la curva de aprovechamiento va siempre en sentido descendiente de la ciudad al campo.

El autor del documento, Juan Carlos Amador Hernández, advierte que de quedar supeditado el salario de los docentes al aprovechamiento escolar de los alumnos, no sólo se ampliaría la inequidad, sino se corre el riesgo de que la prueba de ENLACE se convierta en el eje rector de la enseñanza y del aprendizaje.

SNTE usa plazas de manera discrecional

“El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, a través de sus secciones, interviene en el proceso de elección para reorientar las plazas de manera clientelar”, expresa Muñoz Armenta. El académico revela que los incentivos son operados por los cuadros del sindicato que están alojados en la SEP.

Señala que, en 15 secretarías estatales de educación, el titular pertenece al SNTE: “La parte operativa termina en manos del sindicato. Cuando eso ocurre, el programa, que parecía preocuparse por ser más justo, se convierte en un esquema más del clientelismo de líderes sindicales que solapa y defiende el comité nacional”.

Muñoz Armenta ve en la relación SEP-SNTE un obstáculo para el avance de las reformas a los lineamientos de carrera magisterial. Para el investigador del Observatorio Ciudadano de la Educación, la entidad y el sindicato son lo mismo.

Debido a que las grandes protestas fueron encabezadas por maestros, la secretaría “necesitó compartir la autoridad”. De este modo, expone Muñoz Armenta, la SEP entregó subdirecciones, direcciones y jefaturas de sector al SNTE: “Desde los años 30, por acuerdo del gobierno, la pirámide sindical está traslapada con la autoridad educativa. Por eso, los líderes sindicales son aliados de las autoridades para lo bueno y lo malo, y el SNTE se convierte en autoridad”.

El especialista apunta que, para mantener su legitimidad, el sindicato es condescendiente con las prácticas laborales de los maestros. Observa que una vigilancia “relajada”, consecuencia de los acuerdos entre sindicato, gobierno y trabajadores, más una población no solidarizada con la enseñanza dificultan que se garantice la calidad en la educación.

De este modo, la dirigencia nacional del SNTE, observa el investigador, está dedicada a negociar el paquete presupuestal por año sin darle seguimiento a los problemas de operación. Entre las irregularidades no vigiladas, especifica, está el uso de plazas que quedan libres por jubilación o fallecimiento de los maestros. Estas vacantes no son dadas de baja, según denuncia el académico de la UIA, y el dinero que reciben es desviado.

Los gobernadores que no tienen ningún tipo de fiscalización utilizan los recursos de carrera magisterial y del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y la Normal para pagar actividades no educativas”. En su opinión, es el presupuesto más “manoseado”, pues las entidades lo reciben, asignan y reasignan.

Indispensable incluir calidad educativa en PCM

“El sistema tiene virtudes y sirvió para aliviar la situación salarial del magisterio cuando inició, pero en estos momentos si se le van a inyectar más recursos, sería bueno que el programa potencie el que los estímulos se traduzcan en calidad educativa”, expone Lucrecia Santibáñez Martínez, directora del Área de Educación de la Fundación Implementación, Diseño, Evaluación y Análisis de Políticas Públicas.

En 2007, el informe Haciendo camino: análisis del sistema de evaluación y del impacto del programa de estímulos docentes Carrera Magisterial en México, publicado por la organización RAND, concluía que el PCM no había tenido ningún efecto visible en el aprovechamiento escolar.

Santibáñez Martínez, autora del estudio, detectó que los incentivos tuvieron un impacto mínimo para mejorar el desempeño del alumnado en las pruebas que miden la calidad educativa. Incluso, advirtió, la motivación para mejorar el rendimiento de los alumnos disminuye una vez que los maestros se incorporan al PCM o reciben una promoción porque tienen garantizados los estímulos para el resto de su carrera.

La observación fue compartida por la Auditoría Superior de la Federación en la Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2007. El máximo órgano de fiscalización concluyó, tras estudiar el PCM, que la SEP cumplió parcialmente el objetivo de coadyuvar a elevar la calidad en la educación (Contralínea 136).

En entrevista con Contralínea, la especialista comenta que el incentivo en teoría tendría que ser un estímulo para que el maestro se esforzara; sin embargo, no ocurre así. Y es que menciona que no importando su desempeño, el maestro beneficiado por el PCM nunca deja de serlo. Que los estímulos estén garantizados de por vida puede incitar que los maestros ya no se esfuercen. En su opinión, sería mejor un proceso de recertificación. De esa manera, aquellos maestros que no demostraran un nivel suficiente de competencia perderían el beneficio.

No obstante el informe de la organización RAND fue realizado a petición de la SEP, desde su publicación, el programa no ha sufrido modificaciones sustanciales. La también profesora-investigadora con licencia del Centro de Investigación y Docencia Económica prevé que, sin reformas al programa, no se esperarían efectos positivos.

Las observaciones al estudio, agrega la también doctora en educación por la Universidad de Stanford, se relacionan con el sistema de incentivos y evaluación. Explica que para el primer caso resulta un problema el que sólo se utilice un tipo de puntuación en la promoción de maestros, pues “puede estar afectado por razones ajenas al desempeño del maestro”. Sugiere que antigüedad y grado de estudios no sean considerados dentro de la fórmula, pues ya forman parte del escalafón.

Respecto del sistema de evaluación, quien ha sido miembro del Comité de Técnico de la prueba de ENLACE y Ceneval señala que independiente del nivel del maestro, el mismo examen se realiza para todos. Advierte que de conceptualizarse como un sistema de carrera, los maestros en un nivel mayor tendrían que demostrar mayores competencias didácticas.

Por su parte, Muñoz Armenta advierte que de colocarse a personas con conocimientos y experiencia al frente de la SEP, habría estatutos de ingresos con criterios claros de qué y cómo evaluar. Prevé que de calificarse aspectos como el diseño curricular, la carrera del maestro y su desempeño en las aulas, la evaluación sería más justa.

En opinión de Santibáñez Martínez, el rendimiento de los estudiantes sí debe integrarse a las metas del PCM: “Si se pretende que sea un sistema de incentivos, sus objetivos tendrían que reformularse para convertirlo en un programa que recompense a los maestros que demuestren que sus alumnos aprenden más”.

El investigador del Observatorio Ciudadano de la Educación, Muñoz Armenta, concluye que la carrera magisterial está descompuesta: “Para la mayoría de los maestros, es un sobresueldo, pues no se refleja el mejor desempeño de los alumnos”. El programa, opina el especialista, “fue hecho al vapor y para causar el menor daño posible a la gobernabilidad del sindicato”.

Fraude en venta de plazas

Frente a la falta de oportunidades laborales en Guerrero, ocho maestros se vieron obligados a pagar 50 mil pesos para comprar una plaza docente en 2008. Hoy está abierta una demanda por fraude contra Emma Rojas Castro, supuesta coordinadora estatal de los Trabajadores de Educación de Guerrero, quien, dicen, vendió ese año más de 100 plazas de educación básica. También está involucrada Nicuali Uriostegui Miranda, quien fue intermediaria entre los profesores y la servidora pública.

En una primera entrega, debían pagar 25 mil pesos, por los que recibieron un pagaré. En una segunda, el resto del total una vez que recibieran un bono que, según se les prometió, se les entregaría cuando iniciaran labores. Además debían entregar un porcentaje del incentivo a Uriostegui Miranda.

Los profesores recibirían las plazas en telesecundaria en noviembre. “Fuimos tontos porque no abrimos los ojos antes. Confiamos que tendríamos la plaza, pero nos pusieron pretextos”, expresa una de las afectadas.

Un año después, el gobernador Zeferino Torreblanca entregó plazas en el Centro de Convenciones de Acapulco. Ninguno de los ocho docentes fue informado. Por lo que decidieron dar de baja su afiliación. Aunque se les dijo que en 15 días hábiles se les devolvía el dinero, a la fecha no ha sucedido así.

Los maestros se dicen desesperados, pues todavía están pagando réditos del dinero que pidieron prestado para comprar las plazas. Exponen que es difícil concursar por plazas en Guerrero. Mientras que en una comunidad como Cocula sólo una maestra puede obtener una plaza, las vacantes de maestros jubilados cuestan hasta 200 mil pesos.

“No hay cómo solventar el gasto que hicimos porque no trabajamos. Teníamos la ilusión de que una vez que entráramos a trabajar ya podíamos pagar el dinero prestado”, describe la profesora.

Otra de las afectadas, quien prefiere omitir su nombre, relata que cambió su lugar de residencia con la ilusión de recibir la plaza en una de las telesecundarias. Su hija necesita una operación quirúrgica de 25 mil pesos. Tiene seis meses en tratamiento para curar el adenoides, pero no mejora. La intervención es necesaria, pero la madre de tres no puede costearla. Un taxi es la única fuente de ingresos de su familia.

A propósito de la venta de plazas, Muñoz Armenta, del Departamento de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Iberoamericana, atribuye como razones el que haya más demanda que oferta de plazas; que los criterios de ingreso varíen en cada estado, no sean claros y no tengan una definición única, y que existan viejas prácticas clientelares.

El especialista expone que frente a la falta de empleos estables, bien remunerados y con las prestaciones de ley, la plaza se convierte en un bien escaso muy valioso. Además “sin vigilancia de la autoridad federal y con permiso para asignar discrecionalmente las plazas, su venta se convierte en el negocio privado de algunos dirigentes sindicales”.

El investigador del Observatorio Ciudadano de la Educación menciona que, en los últimos 30 años, los gobiernos estatales han negociado con dirigentes sindicales la entrega de hasta 90 plazas por persona. Muñoz Armenta describe que, en estados como Chiapas, Puebla y Oaxaca, estas vacantes son repartidas para garantizar lealtad en procesos electorales y en potenciales conflictos sindicales.

El académico comenta que, en algunos estados, la venta de plaza permite que se arrienden, es decir, que el maestro pague por la vacante un porcentaje de su sueldo y contrata a un tercero que a su vez le pagará otro tanto: “Ello está tolerado y suscrito por los gobiernos estatales”. (PM)

Revista Contralínea 180 / 02 de mayo de  2010