El 5 de junio pasado, en el marco del Día Mundial del Medio Ambiente, el presidente Enrique Peña Nieto firmó 10 decretos de “reserva de agua” que se publicaron el día 6 en el Diario oficial de la federación [1]. La acción ejecutiva puede analizarse desde tres dimensiones: la histórico-política (facultades para la liberalización de recursos estratégicos); la técnica-jurídica (armonización de regímenes extraordinarios de regulación) y los riesgos político-sociales (conflictos normativos, ecológicos y distributivos).
En la primera dimensión, la liberalización de recursos estratégicos o desregulación ha sido prioritaria para las recientes administraciones. Algunos indicadores clave para observar esta tendencia son la desincorporación de empresas paraestatales en la década de 1980, las privatizaciones de 1990 y la liberalización o desregulación de sectores económicos y de flujos e insumos del gran capital. Específicamente la liberalización del sector energético incluye la producción de energía eléctrica, la explotación de los hidrocarburos, la minería y otras industrias extractivas.
Otro indicador importante son las reformas estructurales que han modificado el carácter constitucional de los antiguos monopolios estatales. Además, es cuantificable en cada sexenio la mayor capacidad para modificar la Constitución que han ganado los presidentes desde la década de 1980. En conjunto, esta tendencia histórico-política muestra que la liberalización de los recursos estratégicos ha seguido una ruta bien definida que todas las administraciones han consolidado gradualmente.
Esta tendencia abona a una mayor participación del sector privado, nacional y extranjero, en la explotación de bienes públicos que permitan captar inversión intensiva de capital en sectores estratégicos y ampliar la base tributaria de los ingresos ordinarios por vía de los derechos, usos y aprovechamientos. La privatización de 1990 fue un caso de ingresos extraordinarios captados por el Estado, que tuvo un monto equivalente a una cuarta parte del costo del rescate bancario de finales de esa misma década. Liberar para perder.
En tal sentido, el bloque de reformas que impulsó la administración de Peña Nieto –incluida la energética–, las adecuaciones a la ley de aguas y otras legislaciones señalan esta pauta histórica. El artículo 6 de la Ley de Aguas Nacionales [2] faculta al presidente para determinar el uso de tales recursos. Aunado a las facultades impulsadas en este gobierno y el anterior y a las regulaciones extraordinarias en materia de energéticos, se tiene una parte del sistema de regulaciones de aprovechamiento de recursos estratégicos.
Por ende, el cambio de régimen sobre los recursos hídricos que ahora pasan de la veda a la reserva transitan por esta tendencia histórico-política de desregulación de los recursos estratégicos, para facilitar la explotación y participación de los actores privados (sean empresas, corporativos o asociaciones). La liberalización está sustentada por las facultades específicas de los presidentes en turno y las alianzas o escudos legislativos que han logrado conjuntar al interior del Congreso (ejemplos de ello son el Pacto por México, reformas estructurales, ley Televisa, rescates bancario, carretero y azucarero).
En la segunda dimensión es importante distinguir el carácter de la nueva regulación en términos jurídico-regulatorios: los decretos del pasado 5 de junio se sustentaron en una facultad legislativa que posee y conserva el presidente. La Ley de Aguas permitía a Peña decretar el uso/no uso de los recursos integrados en las cuencas hidrográficas (zonas, lagos y ríos).
La clave de este tema fue pasar de un régimen de veda, que prohíbe la libre concesión y explotación del recurso hídrico, hacia un régimen de reserva, que otorga certidumbre jurídica para la provisión de permisos y concesiones para la explotación.
Anteriormente, el régimen de veda obligaba a los agentes económicos o colectivos que requirieran explotar un recurso hídrico a llevar un engorroso trámite en las instancias federales. Además, los derechos otorgados eran bastante limitados y sujetos de controversias administrativas e incluso constitucionales. El régimen de reserva, en cambio, permite y facilita una regulación que ya quedó preestablecida en un conjunto de reformas y leyes secundarias para la explotación de recursos estratégicos (las modificaciones a los Artículos 25, 27, y 28 de la Constitución).
La Ley de Asociaciones Público Privadas, las reformas a las leyes de Amparo, de Bienes Nacionales, Orgánica de la Administración Pública Federal, hacendaria en materia de derechos usos y aprovechamientos y la creación de organismos autónomos reguladores forman un cuerpo legislativo que ha tratado de armonizar la regulación para la explotación de los recursos en minería, energía eléctrica, energías alternativas, hidrocarburos, extractivos y hoy agua.
El régimen de reserva precisamente otorga certidumbre jurídica para el otorgamiento de permisos y concesiones que estarán amparados bajo el sistema de regulaciones que incluyen las legislaciones que ya se han mencionado. Por tanto, el decreto establece que el 55 por ciento de los recursos hidrográficos de 295 cuencas son sujetos a cuatro tipos de usos: el personal o doméstico, el público urbano –que introduce la explotación para la generación de energía–, el ambiental y para reserva o conservación [3].
Esto significa que hay cuatro usos para los recursos hídricos que salieron del régimen anterior de veda. Las zonas, cuencas y ríos seleccionados son: Grijalva-Usumacinta (Chiapas, Tabasco y Campeche); Papaloapan (Oaxaca, Puebla y Veracruz); Pánuco (Estado de México, Querétaro, Guanajuato, San Luis Potosí, Veracruz, Tamaulipas y Nuevo León); Costa Chica de Guerrero y Costa Grande (Guerrero y Oaxaca); San Fernando Soto la Marina (Tamaulipas y Nuevo León); Santiago (Aguascalientes, Durango, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, San Luis Potosí, y Zacatecas); Actopan-Antigua (Veracruz y Puebla); Costa de Jalisco (Colima y Jalisco); y Ameca (Nayarit y Jalisco).
El juego de palabras en el decreto debe de leerse con detalle. Por ejemplo, la protección es una de las opciones abiertas: no está asociada de forma vinculante a un programa de acciones para la recuperación de los recursos hídricos.
La conservación implica solamente cumplir con ciertos estándares de resguardo de los cuerpos de agua para el uso público –no necesariamente de la población demandante– que no resuelve el tema de la contaminación de los recursos hídricos, ni de la distribución ni del acceso universal al mismo. Según expertos, la vasta mayoría de los ríos están contaminados.
Entonces, el eufemismo reserva ambiental permite presentar como una acción ambiental lo que en realidad es otra liberalización dentro del bloque histórico-político de desregulación de recursos estratégicos.
Por otra parte, como ya se ha analizado, las reformas estructurales, energéticas y el marco regulatorio que se establece a partir de las adecuaciones a los artículos 25, 27, y 28 constitucionales, la Ley de Asociaciones Público Privadas –que anula el control del poder legislativo sobre el endeudamiento contraído por los gobiernos de los tres niveles y garantiza contrataciones ad hoc–, los ajustes a la legislación hacendaria, la creación de organismos reguladores, la modificación a la Ley de Amparo y la introducción de la figura jurídica de “utilidad pública” armonizan legalmente –que no constitucionalmente– los mecanismos para otorgar permisos y concesiones para explotación de los recursos hídricos en manos de agentes privados.
Entre las ventajas está el establecimiento de contrataciones gubernamentales por periodos de hasta 50 años prorrogables, la mayor libertad para disponer de forma exclusiva de dichos recursos a través del esquema de derechos, usos y aprovechamientos –inscritos en los permisos y concesiones–, mayor protección desde el concepto de utilidad pública para evitar juicios de comunidades o actores colectivos inconformes.
La ambigüedad y doble naturaleza de los derechos de carácter público y privado abre una nueva vía de conflictos políticos, ecológicos y distributivos por la pugna de acceso a los recursos hídricos útiles (no contaminados). No obstante que en este régimen regulatorio especial se persigue armonizar los aspectos técnicos y jurídicos de cambio del régimen de veda hacia reserva para brindar mayor certidumbre jurídica y ventajas económicas a la explotación de estos recursos estratégicos, anulando la viabilidad del amparo, por ejemplo.
Los nuevos ingresos ordinarios al Estado se basan en una visión particular de desarrollo económico y social, confiado a actores que no inspiran confianza.
Aquí entra la tercera dimensión del riesgo: en materia de acceso y conservación ambiental hay experiencias negativas documentadas alrededor del uso preferencial otorgado a partir de este conjunto histórico de políticas y desregulaciones.
Por ejemplo, en el caso de la producción de energía eléctrica, la minería y de industrias extractivas para la explotación de hidrocarburos los beneficiarios son corporaciones privadas nacionales e internacionales, a través de esquemas de financiamiento en mercado de futuros –con alto nivel de especulación– o a través de concesiones para megaproyectos. Avalados por los gobiernos, éstos anulan o al menos complican el acceso a dichos recursos a los actores sociales: las necesidades de las poblaciones, comunidades indígenas y campesinas quedan en segundo plano.
Debemos recordar, además, los efectos negativos de la industria de los hidrocarburos, que históricamente ha generado grandes impactos ambientales, una serie de pasivos y huella ecológica, efectos adversos en la utilización de los recursos ya sea por contaminación, desabasto generado por el consumo o contaminación industrial o por los usos exclusivos previstos en la regulación, para los siguientes 50 años y presentado como reserva “pública”.
Los recientes casos de contaminación de zonas agrícolas de cuerpos de agua o la utilización de millonarios volúmenes de agua para la industria del fracking –para la obtención de hidrocarburos no convencionales– ha generado conflictos porque los actores sociales no pueden acceder a los recursos naturales debido a los regímenes de exclusividad, a la contaminación o la reducción de las vías de acceso y distribución.
En consecuencia, el uso industrial en beneficio de la inversión intensiva de capital e ingresos extraordinarios del sector público está contrapuesto al concepto de acceso democrático al recurso hídrico considerado como un derecho fundamental.
Pero ahora, con la figura de la utilidad pública, las luchas de la sociedad civil –que antes impulsaron controversias constitucionales, litigios estratégicos o amparos– verán reducidas sus capacidades de agencia y de control público, de transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas y fiscalización.
Por ello, el tránsito del régimen de veda a reserva no necesariamente implica una conservación o recuperación de los recursos hídricos. En cambio, sí establece con claridad un régimen cuya certidumbre jurídica y ventajas económicas va a potenciar los usos lucrativos de estos recursos en obvio detrimento de los recursos que pudieran garantizar las comunidades vulnerables por carencia de bienes esenciales o por vías públicas de acceso a dichos bienes.
A ello se suma el bajo grado de vigilancia y capacidad de regulación que el Estado tendría sobre estos recursos: el cálculo de la afectación sólo considera un estimación del caudal “horizontal” de los cuerpos pero no considera el origen subterráneo y la precipitación pluvial “vertical”. También, que las juntas comunitarias y las concesiones antes otorgadas quedaron al margen de lo considerado en estos 10 decretos. Aunque el sistema regulatorio sí facilita la concesión a los privados bajo esquemas que no requieren su validación en los poderes legislativos. Es decir, la sociedad civil pierde capacidad de control público sobre estos bienes al tiempo que los agentes privados ganan certidumbre y ventajas financieras.
Finalmente, se ha insistido en que el gobierno de Peña fue apoyado por la WWF (World Wild Life), corporación suiza que mantiene asociaciones estratégicas con empresas a favor de la privatización de recursos hídricos y altamente contaminantes, como Yves Rocher y Johnson & Johnson. En México sus aliados son Telcel y Coca Cola Company, gran beneficiara de recursos hídricos cedidos por el gobierno de Vicente Fox.
Al respecto, desde 2016, Greenpeace identificó 30 empresas contaminantes del agua con microesferas de plástico [4]. Se calcula que en Europa, cada año, llegan al medio marino 8 mil 627 toneladas de plástico (equivalente al peso de la Torre Eiffel) procedentes de las microesferas en los cosméticos fabricados por las aliadas de WWF.
La privatización del agua avanza. Sólo hay que decir que las reformas, las leyes y los decretos jamás plantean ni lo han hecho de jure la privatización. Ello porque el marco jurídico no plantea privatizaciones sino desregulaciones, retiro de prohibiciones, permiten la participación social o privada, la desincorporación o grados de inversión-operación-participación privada.
Pero la consecuencia directa de las reformas de ese tipo sí genera la privatización de facto de bienes y servicios (energéticos, electricidad, productos agrícolas, telecomunicaciones, banca comercial, carreteras). Conjuntamente, las estrategias de liberalización también generan nuevas externalidades negativas y fallas del Estado: por corrupción y captura de reguladores, desabasto, ineficacia, ineficiencia, opacidad y déficit financiero por el pago de intereses de las deudas contraídas por las dinámicas de liberalización.
Es útil recordar que los defensores de las reformas a Petróleos Mexicanos de 2008 y 2013, acaloradamente, negaron los efectos adversos en términos de vigilancia y rendición de cuentas, acceso a bienes y servicios, huella ambiental, externalidades negativas, ineficiencia e ineficacia en los objetivos de desarrollo y productividad de las políticas públicas. A pocos años de distancia, es evidente que se equivocaron. Hubo incluso quienes defendieron el fracking a pesar de la evidencia científica que documentó sus efectos negativos, los pasivos ambientales, el detrimento de la salud de los habitantes y los negativos impactos económicos en las economías aledañas. Tal vez los defensores de dichas reformas y decretos (aperturistas, liberalizadores, desreguladores o de nuevos modelos de asociación pública privada) tengan guardados argumentos más éticos y lógicos para negar los efectos adversos en una economía oligopólica con autoridades corruptas. O bien, que logren desmentir los efectos negativos en términos de acceso equitativo a los recursos y bienestar social. Esa es la cuestión. Que no sólo destaque la quisquillosa y cómoda defensa del estatuto jurídico de reformas semejantes, que al final se pasan por el arco del triunfo.
Referencias:
[1] http://dof.gob.mx/index.php?year=2018&month=06&day=06
[2] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/16_240316.pdf.
[3] De acuerdo con la Ley de Aguas Nacionales, una reserva se puede resguardar para la parte ambiental, para el uso diario de la población; es decir, el uso doméstico, o bien para generar energía en la parte del servicio público
[4] Exfoliantes, pastas de dientes y detergentes contienen pequeñas bolas de plástico (entre 130 mil y 2.8 millones en un bote) que llegan al mar a través del desagüe, hay otras empresas como Revlon y L’oreal.
Omar Elí Manríquez Santiago*
*Doctorante de estudios sociales en la Universidad Autónoma Metropolitana; maestro en ciencias sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales; licenciado en ciencia política y administración urbana, por la Universidad Autónoma de la Ciudad de México, institución en la que es académico
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