Si no hay un control del presupuesto, no existe el control civil de los militares, dijo en un curso Thomas Scheetz, uno de los economistas de la defensa más sobresalientes del mundo.
La frase tiene sentido en países donde la debilidad del control civil afecta la capacidad de defensa nacional y amplía los espacios de autonomía militar. México comparte ese problema.
Parte de esa debilidad civil proviene del hecho de que aún no se ha desarrollado una política de defensa. Las instituciones militares están regidas por un marco jurídico constitucional obsoleto y por leyes orgánicas que separan a las Fuerzas Armadas y propician su rivalidad en la elaboración de sus presupuestos.
En ese contexto de dispersión burocrática, el hecho de que cada una de la dependencias militares vele por su propio interés disminuye la capacidad para elaborar una política de defensa nacional y para diseñar Fuerzas Armadas efectivas para el país, no para el beneficio o la satisfacción de los generales, almirantes, o del propio presidente de la República.
La Cámara de Diputados, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Auditoría Superior de la Federación –tres instituciones relacionadas en forma directa con el control del gasto público– podrían ejercer la modalidad más importante del control civil de los militares a través del presupuesto, pero hasta la fecha no han mostrado políticas efectivas para ejercerlo.
Esos actores carecen también de asesores, funcionarios o entidades especializadas en políticas de defensa, formulación del presupuesto militar o compra de armamento. Esta situación obedece en parte a la ausencia de currículos en sociología militar, ciencia política o economía de la defensa, en las universidades civiles del país.
En estas condiciones, el presupuesto militar se define a partir de las exigencias coyunturales del presidente de la República, y las necesidades que cada Fuerza Armada presenta por separado. El resultado ha sido la creación de ejércitos convertidos en híbridos policiales-militares que no necesariamente están de acuerdo con el plan de crear una fuerza efectiva de defensa nacional para México.
Los generales y almirantes rara vez protestan y hacen bien. Pero a veces parecen complacidos. Aunque no reciben el presupuesto necesario para cumplir con los planes de desarrollo militar, el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada de México reciben fondos crecientes, con aumentos mayores a los que perciben otras áreas de la administración pública.
Esta condición se expresa no solamente en la justificación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el año fiscal 2012, que abre con una explicación del aumento al rubro de seguridad, sino además en el hecho de que ese gasto se ha convertido en la prioridad más importante del gobierno federal, dejando al crecimiento económico, la infraestructura energética y la inversión agropecuaria como temas de segundo plano.
El proyecto de Presupuesto que presentó el gobierno federal, y que ahora discuten los grupos parlamentarios de la Cámara de Diputados, propone un aumento real del 10.7 por ciento al gasto en materia de seguridad que se traduce principalmente en más soldados y policías.
También propone agregar casi 20 mil soldados a las Fuerzas Armadas, además de otros 8 mil elementos a la Policía Federal. De aceptarse el presupuesto para el año fiscal 2012, la fuerza pública federal, que incluye soldados y policías, aumentaría a casi 622 mil efectivos, quizá la más numerosa en América Latina. De ese número, las Fuerzas Armadas forman el 43 por ciento del total, con más de 270 mil integrantes.
Sin embargo, ese incremento en el presupuesto y en el tamaño de la Fuerza Armada no necesariamente conducirá a más efectividad y una mayor condición de disponibilidad. El problema es que el gasto en los haberes y sobrehaberes (lo que el presupuesto denomina “Servicios personales”) absorbe la mayor parte del presupuesto y afecta la capacidad operativa y la inversión en armamento y equipo militar.
Scheetz señala que los ejércitos que gastan más del 60 por ciento en servicios personales –que incluye el costo de las pensiones a los militares retirados–, carecen de operatividad. Ese porcentaje está más que rebasado en México. En realidad tenemos Fuerzas Armadas con bajo nivel de operatividad.
Para el año fiscal 2012, la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) dedicará casi el 78 por ciento del total de 55.6 mil millones de pesos del presupuesto total en servicios personales. Habría que reconocer que esa proporción ha disminuido paulatinamente, pues el sexenio pasado la Sedena gastó en ese rubro más del 84 por ciento del total de su presupuesto.
México no tiene tampoco una inversión suficiente en equipo y sistemas de armas. Además del límite del 60 por ciento en gasto de personal, dice Scheetz, los ejércitos deben destinar entre el 15 y 25 por ciento de su gasto total en inversión en equipo y armamento para mantenerse en estado operativo.
Esto no sucede en el caso de las Fuerzas Armadas mexicanas. La Sedena ha solicitado un 2.06 por ciento de su presupuesto en gasto de inversión. La Secretaría de Marina propone un gasto de inversión de casi 8 por ciento de su presupuesto, que es mayor, pero todavía bajo en los criterios de la economía de la defensa.
Ese diseño presupuestario, basado en aumento de personal, en el crecimiento limitado en la inversión militar y en la sobredimensión del gasto en servicios personales, ha producido tensiones internas y contradicciones entre los servicios que rivalizan por los recursos escasos del presupuesto.
Una tendencia es que el número de personal militar ha aumentado 9 por ciento en los últimos seis años, pero el gasto en servicios personales ha disminuido en 6 por ciento. Eso implica una posible contracción en los haberes de la mayoría del personal militar, a pesar del discurso gubernamental.
El uso intensivo de las Fuerzas Armadas contra la delincuencia organizada ha originado que los mandos, jefes y oficiales gocen de salarios mayores de los que percibe el personal militar común. Cerca de 70 mil soldados que participan en las operaciones de alto impacto contra el narcotráfico han visto un incremento sustantivo en sus ingresos. Sin embargo, la mayoría de los soldados perciben su trabajo como un oficio peligroso y mal pagado.
La segunda tendencia es que al estar separadas las Fuerzas Armadas, éstas han rivalizado en el intento de asir mayores porciones en la distribución del presupuesto militar. El intento de posicionarse mejor en la distribución de recursos las ha orillado a invadir esferas de competencia. Eso parece explicar la negativa de la Sedena a transferir a la Armada de México el personal y equipo de los grupos de fuerzas anfibias que operan en los cuerpos de agua del país. Por su parte, la Infantería de Marina ahora está aumentando sus operaciones en “tierra firme” en áreas de jurisdicción tradicional del Ejército.
La rivalidad burocrática ha afectado también la modernización del equipo militar, pues la Armada de México sufrió la cancelación de su proyecto para dotar de seis aviones de combate ruso Sukhoi Su-27, que hubiera puesto a la Fuerza Aeronaval por encima de las capacidades de la Fuerza Aérea Mexicana, según explica el analista Íñigo Guevara en su investigación Adaptación, transformación y modernización bajo fuego: las Fuerzas Armadas, 2006-2011, publicada por el Colegio de Guerra de Estados Unidos.
Es posible que a estas alturas del sexenio, ni el Ejecutivo federal ni la Cámara de Diputados, que está ya en el último año de esta legislatura, se interesen en reformular, adaptar y transformar el presupuesto militar. Mientras persisten las rivalidades burocráticas entre las Fuerzas Armadas y llega con dificultades el dinero para renovar el equipamiento militar, la eficacia militar está en entredicho en los momentos en los que se acentúa y multiplica la ola de violencia generada por los conflictos armados contra y entre los grupos de la delincuencia organizada.
Involucrar a las Fuerzas Armadas en el combate a las drogas ha probado ser un error grave. Pero lanzar a los militares a combatir, divididos y con bajos niveles de operatividad es un error aún más grave que afecta la credibilidad de los generales y almirantes, daña la moral castrense y, lamentablemente, se traduce en soldados caídos y en las llamadas “bajas colaterales”. Eso debe cambiar. Un presupuesto militar configurado así le hace daño a las Fuerzas Armadas y no suma nada a la seguridad de México.
*Especialista en Fuerzas Armadas y seguridad nacional, egresado del Centro Hemisférico de Estudios de la Defensa, de la Universidad de la Defensa Nacional en Washington
