El gobierno de Felipe Calderón ha creado 75 fideicomisos que administran 68 mil millones de pesos al margen de la fiscalización. La vigencia del secreto fiduciario garantiza opacidad en el ejercicio de esos recursos públicos, indican expertos en transparencia. En total, el Poder Ejecutivo cuenta con 364 fondos en su mayoría, constituidos durante las dos administraciones del PAN
De los 364 fideicomisos, mandatos y contratos análogos que sostiene la administración pública federal actualmente, 75 se han creado en lo que va del gobierno de Felipe Calderón Hinojosa. Éstos acumulan la quinta parte del monto total de recursos públicos resguardados en dichas figuras, que para marzo pasado sumaban casi 360 mil millones de pesos.
Señalados por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) como proclives a la opacidad, los fideicomisos públicos se han convertido en una figura jurídica socorrida por el Poder Ejecutivo federal y local y por las instancias de los poderes Legislativo y Judicial en el país. Tanto, que los 75 nuevos actos jurídicos acumulan disponibilidades totales por 68 mil 897 millones de pesos.
Sin embargo, la secrecía de los fideicomisos impide conocer siquiera el monto real de dinero que resguardan, acusa la doctora Irma Eréndira Sandoval Ballesteros, investigadora de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y autora del libro Rendición de cuentas y fideicomisos: el reto de la opacidad financiera.
Al inicio del actual sexenio, existían 493 figuras fiduciarias que administraban 220 mil 393 millones de pesos. De éstas, 203 se habían constituido durante el gobierno de Vicente Fox Quesada.
Para el primer trimestre de 2011, 152 de los fideicomisos creados en la pasada administración se mantienen vigentes y, sumados a los 75 del calderonismo, representan el 62 por ciento del total actual.
Tal como alerta Sandoval Ballesteros, la única información que provee la administración federal a los contribuyentes es la contenida en los informes trimestrales sobre las finanzas públicas, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Ésta se limita a registrar el total de egresos, ingresos y saldos, mas no detalla en qué se han ejercido los miles de millones de pesos.
De acuerdo con esos reportes, en 2009 fueron creadas la mayoría de las figuras fiduciarias correspondientes a este sexenio. En ese mismo año, Hacienda dio a conocer disponibilidades por casi 500 mil millones de pesos.
Se trataba entonces de 29 figuras recién constituidas. De ésas, el Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones es el que actualmente administra mayores recursos: 26 mil 119 millones de pesos.
Fideicomisos multimillonarios
En el más reciente informe, la dependencia a cargo de Ernesto Cordero Arroyo anota 364 fideicomisos, mandatos y contratos análogos con disponibilidades por 359 mil 551 millones de pesos. Sin embargo, la mayor parte de ese monto (84.4 por ciento) se concentra en apenas 25 actos jurídicos, casi todos creados durante las administraciones panistas.
De éstos, seis corresponden al sexenio calderonista: el Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones; el Fideicomisos Público de Administración y Pago de Equipo Militar; el Fideicomiso para la Plataforma de Infraestructura, Mantenimiento y Equipamiento de Seguridad Pública y de Aeronaves; el Fondo Sectorial Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología-Secretaría de Energía-Hidrocarburos; México Emprende, y el Mandato para la Administración de los Recursos del Programa de Cooperación Energética para países de Centroamérica y el Caribe.
En conjunto, reportan un saldo de 47 mil 491 millones de pesos, equivalente al 69 por ciento del monto total que operan los 75 actos jurídicos gestados en la actual administración.
Del resto, los que mayores disponibilidades reportan son el Fondo Nacional de Infraestructura, con 50 mil 441 millones de pesos, y el Fideicomiso Fondo de Desastres Naturales, que dispone de 29 mil 647 millones de pesos, los cuales fueron creados en el gobierno de Ernesto Zedillo Ponce de León.
Por el monto de los recursos que administran, también destacan el Fideicomiso Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (19 mil 724 millones de pesos) y el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (15 mil 840 millones de pesos).
Este último fue creado en 2004 por el entonces presidente Vicente Fox Quesada para “transparentar” el manejo de los recursos obtenidos por el cobro del Derecho de Trámite Aduanero, que desde 1993 había sido depositado de forma irregular en el fideicomiso privado 954-8, conocido como Aduanas I.
Los fondos de pensiones
La administración pública federal ha creado fideicomisos de sistemas de pensiones, sobre todo para las instituciones de banca de desarrollo Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Banco Nacional de Comercio Exterior, Nacional Financiera y Banco de Desarrollo Rural.
Aunque éstos se encuentran entre los 25 fideicomisos que mayores recursos concentran, es el Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones el que más dinero público posee. Dicho fondo tiene por objeto “apoyar la restructuración de los sistemas públicos de pensiones, para contribuir a la consolidación de un sistema nacional de pensiones basado en cuentas individuales, más equitativo y con mayor cobertura”.
Este tipo de fondos configura “casi un sistema pensionario alterno” al existente, dice el diputado Mario Di Costanzo Armenta, integrante de la Comisión de Hacienda y Crédito Público.
El legislador del Partido del Trabajo distingue otros tipos de fideicomisos: los de apoyos financieros y subsidios, los de estabilización presupuestaria y los de infraestructura. Dentro de esta última categoría se encuentra el Fondo Nacional de Infraestructura, que involucra el mayor monto de recursos públicos de todos los fideicomisos vigentes.
Creada desde la década de 1990, esta figura habría de servir al actual gobierno federal para poner en marcha su programa carretero, que se anunció como el proyecto más ambicioso del gobierno de Calderón Hinojosa.
A menos de dos años de que concluya el sexenio, apenas se ha ejercido una tercera parte de los recursos destinados a dicha encomienda, critica el diputado.
Aunque la figura del fideicomiso ha sido socorrida por los gobiernos federales desde hace muchos años, Di Costanzo Armenta considera que los gobiernos panistas –en los que se han creado 227 fideicomisos que se mantienen vigentes– “utilizan este mecanismo como una herramienta para compensar sus ineficiencias”.
Además, recuerda que una modificación a la Ley General de Deuda Pública Federal, hecha en 1995, fortaleció el uso de los fideicomisos al incluir la figura de deuda contingente. Ésta, explica el diputado, es un tipo de deuda que no pasa por el Congreso; “entonces eso ayuda a que más se eche mano de esta figura” en la actualidad.
Fideicomisos, un riesgo para el erario
El diputado petista señala que el fideicomiso es una figura jurídica permitida en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, pero que al no estar regulado y ser un mecanismo financiero flexible y amparado por el secreto fiduciario, es proclive a ser aprovechado para manejar discrecionalmente recursos públicos.
En opinión de la doctora Sandoval Ballesteros, investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM y experta en temas de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas, los gobiernos recurren a los fideicomisos porque son mecanismos útiles para evadir la fiscalización del dinero que administran, aun cuando éste provenga del erario.
El riesgo, advierte, es el uso discrecional y desvío de recursos que pueden cometer quienes se encargan de manejar dichos instrumentos, con el consecuente daño patrimonial a las arcas públicas.
Otro peligro es que en el caso de los fideicomisos de deuda –como el Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas–, ésta no se contabiliza, de modo que se desconoce el nivel de deuda real que tiene el país, observa Di Costanzo Armenta.
Menciona también que dada la nula fiscalización que existe, tampoco se puede saber si los recursos disponibles de un fideicomiso se reintegran a la Tesorería de la Federación cuando éstos se extinguen.
Suspicaz, el legislador considera que incluso hay riesgo de que a través de un fideicomiso se cree un presupuesto “paralelo” al presupuesto público. Explica que el presupuesto oficial podría contemplar sólo los gastos jurídicamente definidos mientras el fideicomiso se consolida como un presupuesto “alternativo, absolutamente discrecional”.
¿Nuevo mecanismo?
Aunque Di Costanzo Armenta defiende al fideicomiso como un “buen instrumento financiero para ejercer el gasto”, acepta que “sería conveniente” cambiar dicha figura en la administración pública por una más transparente.
Otra vía para reducir la opacidad de esta figura es regular su creación y vigilarla, arguye. En el pasado periodo ordinario, el petista presentó sendas iniciativas de reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en este sentido.
Las modificaciones proponen que el Ejecutivo federal incluya en el presupuesto de egresos anual el número de fideicomisos que se propone crear, que su aprobación sea definida por los diputados y que un representante de la ASF forme parte de los comités técnicos de los fideicomisos.
Sin embargo, la propuesta del petista se limita a los fideicomisos operados por el Ejecutivo federal. Dada la autonomía presupuestal de la que goza el Poder Judicial, así como los estados, ninguno de ellos podría fiscalizarse aun con dichos cambios a la ley.
En el caso de los fideicomisos del Poder Legislativo, Di Costanzo Armenta considera que éstos también deberían fiscalizarse, porque “el buen juez por su casa empieza”. Sin embargo, tras 69 meses de trabajo en la construcción de un nuevo edificio para el Senado de la República, sigue sin conocerse el destino de los recursos que integran el fideicomiso de inversión y administración para apoyar la construcción y equipamiento de la nueva sede de la Cámara de Senadores.
Para la investigadora Sandoval Ballesteros, los fideicomisos sí podrían sustituirse. Ejemplifica que en otros países de América Latina, como Chile y Colombia, se ha recurrido a mecanismos más transparentes.
En Chile, explica, existe una suerte de “fideicomiso ciego” para evitar que los fideicomisos sirvan para pagar favores políticos; mientras que, en Colombia, el Estado administra los recursos financieros a través de una “fiducia pública”, en la que se prohíben los secretos fiduciario y bancario, y la entidad estatal que funge como fideicomitente está obligada a abrir toda la información a los interesados.
