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Primera parte. La llegada de la ministra Lenia Batres Guadarrama a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha marcado un parteaguas en el que era, hasta el pasado 4 de enero de 2024, el poder de la Unión más inescrutable. Crítica de los excesos del máximo tribunal constitucional de México, la jurista observa que una de las mayores arbitrariedades es la invasión de facultades del Poder Legislativo. Al respecto, revela que, para darse la licencia de echar abajo las reformas legislativas, tanto a nivel federal como de los estados, la Corte incluso inventó el concepto de “democracia deliberativa”.
Desde su oficina, ubicada en un edificio histórico al lado del Palacio Nacional –y en el mismo piso donde despachan los otros 10 integrantes del Pleno de la Corte–, la maestra en derecho penal por la Universidad Humanitas también advierte que los ministros y ministras deben asumirse como lo que son: funcionarios de Estado. Y agrega que el Poder Judicial de la Federación debe cumplir con su corresponsabilidad en la estabilidad política del país, la soberanía nacional, la armonía social y la salvaguarda del interés público.
La crítica de la ministra Lenia Batres a este Poder de la Unión no ha cambiado, al contrario, se ha fortalecido al estar, ahora, en las entrañas del mismo. Una de las principales recriminaciones que hace ante sus pares es contra la invasión de facultades frente a los congresos federal y locales, la que califica de delicada y cuestionable, porque la Corte le puso un parámetro a la democracia al inventar el concepto ‘democracia deliberativa’, “al que incluso tiene el atrevimiento de llamarle ‘democracia constitucional’ cuando nuestra constitución nunca menciona tal cosa”.
En entrevista con Contralínea, advierte que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el concepto de democracia en el artículo 3, como “un sistema de constante mejoramiento de las condiciones de vida del pueblo de México. Ese es el concepto de democracia que tenemos, y ese concepto de democracia no tiene una sola jurisprudencia para hacerse efectivo”. Dicho artículo en su fracción 2, inciso a, apunta que se considera “a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo”. [1]
La jurista añade que la Corte inventó un segundo criterio a partir del artículo 72 constitucional, que lo único que dice es que “el Congreso de la Unión discutirá en ambas cámaras cada proyecto de iniciativa de ley”. Por lo cual cuestiona a sus pares: “¿y dónde está la democracia deliberativa ahí?” [2]
Al respecto, abunda que a partir de la palabra “discutirá”, el máximo tribunal ha generado normas cada vez con más detalle que impactan directamente en la labor legislativa y, al mismo tiempo, facilitan la intromisión de la SCJN en ese otro Poder de la Unión y en los congresos estatales.
Observa que fue en 2005 cuando por primera vez se hizo mención de la “democracia deliberativa”, al conceptualizar la deliberación en el Congreso. Y detalla que en esa primera jurisprudencia se estableció un criterio que ya no se toma en cuenta: que si bien debe deliberarse en el Congreso de la Unión, esa deliberación no tiene por qué generar la invalidez de las normas.
Por ello, la ministra Lenia Batres indica que, a pesar de que ese criterio tiene más de una década, la SCJN “de repente empieza a incrementarlo, y entonces dice: ‘para que se acredite la democracia deliberativa tiene que haberse garantizado tres criterios, que son los siguientes: ‘uno, que haya habido discusión de las distintas fuerzas representadas en el Congreso de los estados o la Federación –el Congreso de la Unión–; [dos] tiene que ser esa discusión de manera libre, y [3] con participación equitativa’. Pero, ¿por qué?”
La abogada recuerda que hay fuerzas políticas mayoritarias en los congresos. “¿La mayoría no significa nada para esta Suprema Corte?”, cuestiona. Y añade: “nada más le falta [a la Corte] decir que, incluso, en la votación falta que se gane una votación, y decirle [al Congreso] cómo se tienen que contar los votos, y si tal o cual tema debe acreditarse con votación calificada”.
Observa que claramente se vienen incrementando los criterios, “a tal grado que ya tiene una tesis que dice que no importa si el reglamento del ‘congreso equis’ acredita, o permite, la urgente y obvia resolución en sus asuntos para ser válida, sino que requiere de que se haya fundado y motivado, lo cual es bastante difícil porque eso significaría –porque además como no le dice cómo debe hacerlo al Congreso– que cada voto de cada diputado o diputada debe estar fundado y motivado, lo cual es un poco ridículo. Bueno, ya le puso ahí una regla”.
Pero esa no es la única regla que la Corte les impone al Poder Legislativo, a pesar de que el Judicial no está facultado para legislar. Otra regla impuesta con base en sus jurisprudencias “es que para garantizarse la participación equitativa y libre de las fuerzas políticas de ‘equis congreso’, tiene que haberse distribuido con ‘equis’ tiempo de anticipación, según sea una comisión o sea el Pleno, el proyecto o el dictamen a discusión. ¡No, bueno! Y entonces tenemos –como venía el día de hoy [19 de marzo] el proyecto del ministro Alberto Pérez Dayán– donde no importa que no se le haya solicitado en la demanda, tenemos que se ponen a contar cuántas horas transcurrieron a partir de que se hizo de conocimiento público el dictamen hasta la hora en la que se votó. ¿Por qué nosotros [los ministros y ministras] tenemos que hacer algo así?”
Lo anterior, dice la jurista, ya ni siquiera se hace conforme al reglamento de tal o cual Congreso, se hace conforme a la norma que esta Suprema Corte le está imponiendo a todos los congresos, incluido el federal, porque de no hacerlo con las horas que fija la SCJN se les va a invalidar. “Y entonces resulta que los congresos ya no tienen que aprobar sus reglamentos, tienen que ir a buscar la jurisprudencia que le acredite tal o cual norma de conducta interna”.
La ministra Lenia Batres Guadarrama señala que esto “es gravísimo, porque implica justamente una enorme invasión a lo que aquí, además, se reclama que es la independencia de un poder, entonces en este caso del Poder Legislativo. Y entonces traemos un récord de leyes invalidadas por proceso legislativo que no tienen justificación, porque el artículo 17 de esta Constitución dice que los juzgadores estamos obligados a priorizar el fondo sobre el procedimiento, y no lo estamos haciendo.
“En todas esas leyes invalidadas –que, insisto, traemos récord en este sexenio, traemos récord sin precedentes– estamos priorizando el proceso legislativo, violando el artículo 17 [constitucional] y ni siquiera planteamos temas de constitucionalidad. Ni siquiera, porque nuestro pretexto constitucional es que se viola la democracia deliberativa, que no existe en la Constitución. Entonces, son parte de esos temas de excesos. Porque hay excesos económicos, y hay excesos en estas facultades que se da a la Corte”.
Uno de los retos que asumió la ponencia de la ministra Lenia Batres Guadarrama es que este tema de la invasión de poderes, y otros que considera graves y altamente discrecionales, se discutan a fondo en el Pleno y de cara a la nación. “Hay un reto que es complicado, y es el de convencer a las demás ministras y ministros de algunos temas de discusión. Y hemos logrado que se ponga en duda, por lo menos, el tema del proceso legislativo. Se ha comprometido la Corte a revisar los criterios que ha tenido y a generar un criterio por lo menos no discrecional.”
La maestra en estudios de la ciudad y maestra en gestión pública para la buena administración por la Escuela de Administración Pública de la Ciudad de México, crítica que hasta ahora el máximo tribunal ha sido sumamente discrecional en este tipo de resoluciones. “Hay diferentes cuestionamientos de un tema que es fundamental, porque la Suprema Corte es la única que resuelve acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales. Es la única autoridad que puede invalidar normas, y es muy delicado que lo esté haciendo sin un criterio único y de acuerdo con el momento. No puede ser”.
Como ejemplo, cita el llamado “potencial invalidante” del que no se tiene un criterio bien definido acerca de “si debe analizarse nada más las consultas, a qué consultas; o si debe analizarse cuando lo solicita el accionante, o quien interpone la controversia constitucional, u oficiosamente”.
La ministra Lenia Batres Guadarrama revela que su ponencia ha analizado el comportamiento de la Corte, y ha descubierto que en los casi 30 años que se han discutido los dos procedimientos –acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales– el conjunto de criterios ha cambiado mucho.
Su ponencia también ha encontrado “que, nada más en el último sexenio, se han invalidado más de dos terceras partes [de las leyes y reformas que se han sometido a ese procedimiento] desde que está vigente esta normativa. Entonces, me parece a mí que es como para alarmarse, pensar y estudiar, y justamente por eso pareciera que se ha tenido esta flexibilidad de estudiar estos criterios. Entonces, es muy importante y es otro reto”.
Al respecto, la jurista observa como una necesidad que se analicen día a día los límites de la propia Suprema Corte Justicia de la Nación. “Hay esta posibilidad, por lo menos creo que no está cerrada la puerta, quisiera creerlo, para que desde ya –y no a partir de reformas próximas– pudiéramos estar discutiendo con los mismos ministros y ministras que se encuentran hoy en funciones estos límites, y es un reto permanente”.
Consultada acerca de la posibilidad de que se frene esta actitud de echar abajo reformas y leyes que se aprueban por mayoría en el Congreso de la Unión, la abogada señala que no observa esa voluntad por parte de la mayoría de ministras y ministros. “Lo que sí se comprometió ya la Corte, a insistencia de revisar los criterios, es de generar un parámetro con certeza, porque pareciera que un día sí se hace como se le ocurre al ponente: entonces, si no lo analiza oficiosamente, o propone que se invalide toda una ley, o todo un decreto, o un segmento; o sea, es sumamente arbitrario”.
Al respecto, la ministra Lenia Batres dice que si el ministro o ministra ponente decide o propone al Pleno la existencia del criterio de “potencial invalidante”, “que a mí me parece la frase más discrecional en este tema, pues entonces el Pleno vota sí o no. Y puede ser que en un caso lo planteó oficiosamente el ponente, y en otro caso no. [Entonces] como puede que sí se invalide, [el ponente] no se mete oficiosamente a analizar el proceso legislativo sino el contenido específico, es decir, el fondo del tema planteado”.
Ante esa cantidad de variantes, la también candidata a doctora en estudios de la ciudad por la Universidad Autónoma de la Ciudad de México acusa que se llega al extremo de que la Suprema Corte invalida por completo las leyes. “Pero si [el ministro ponente] no se mete oficiosamente, puede plantearlo conforme es planteado el concepto de invalidez: si el accionante, es decir quien demanda, plantea que nada más se invalide tal y tal artículo, entonces si el ponente decide hacerlo así, puede proponerle al Pleno que se vote así y entonces se invalida no una ley entera, sino el artículo ‘equis’. O sea, es a criterio y voluntad de la Corte al momento”.
Por ello, observa la jurista, sus pares han acertado ante la insistencia que ha hecho su ponencia que, al menos, hay lugar a duda. “Y ya se estará discutiendo. No se hizo hoy [19 de marzo de 2024] porque se decidió que nada más se estaba cuestionando una consulta, pero entiendo que en el próximo proyecto, porque ése es el compromiso, que se plantee una invalidación por proceso legislativo, estaremos concluyendo por lo menos con un parámetro, porque me parece que es sumamente delicado”.
Otro reto que la ministra Lenia Batres observa para su ponencia, pero en general para la Suprema Corte, es “el visualizarnos como uno de los tres Poderes de la Unión, es decir, un poder corresponsable tanto de la estabilidad política como del conjunto de elementos que generan un mínimo de armonía social. Si somos nosotros responsables de eso que llamamos en su conjunto gobernabilidad, entonces tenemos que visualizar también nuestras funciones como funcionarios de Estado”.
Por ello, advierte que las ministras y ministros no responden nada más ante casos individuales, “sino respondemos ante los retos del Estado mexicano. Y nos corresponde, por lo tanto, resguardar la soberanía de la nación; nos corresponde también mirar hacia el interés público, y ese interés público genera también la obligación de que miremos y cuidemos los recursos económicos del Estado mexicano”.
Al respecto, la jurista indica que esos recursos económicos son fundamentalmente presupuestarios, pero también lo son los bienes nacionales que se deben resguardar hacia el futuro. “Entonces, por supuesto que pensarnos como ente de Estado, como uno de los poderes responsables por todo el Estado mexicano, implica visualizarnos en esa responsabilidad, y en función de eso, también responder o resolver los temas fiscales, por supuesto que hay que resolverlos conforme a la ley. No podemos brincarnos la ley. Por supuesto que también debemos resguardar y debemos emitir criterios que resguarden el presupuesto público”.
Y critica que hay casos de injusticia muy obvia, pero también hay casos en los que se llega a poner en riesgo miles de millones de pesos, tanto si los compromete una misma empresa paraestatal o una dependencia pública como cuando hay impugnaciones de particulares sobre el fisco. “En estos casos, cuando, por ejemplo, no se acredita una injusticia, pero tenemos vicios de procedimiento, lo peor que podemos hacer es darle entrada a esos vicios que ponen en riesgo estas cantidades inauditas que llegan a ser muy grandes de recursos públicos si no hay una injusticia. Entonces, ahí es donde tenemos que fortalecer la justicia con criterios. Fortalecemos la norma, pero también fortalecemos el espíritu de la norma”.
Acerca de este punto, observa que la norma de procedimiento deja huecos que se deben llenar con un espíritu de justicia y de resguardo al interés público. “Ahí es donde está una función de poder de Estado, de funcionarios responsables, no solamente ante los particulares o ante las partes en conflicto, trátese de partes públicas o privadas, sino fundamentalmente ante el conjunto de la población mexicana”.
[1] Además, el texto constitucional incluye otras referencias a la democracia en los artículos 25, 26 y 40. Ninguno de ellos se refiere a una facultad de la Corte de sancionar el proceso legislativo:
“Artículo 25.
Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo. […]
“Artículo 26.
“A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación.
“Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática y deliberativa. Mediante los mecanismos de participación que establezca la ley, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal.
“La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución. El plan nacional de desarrollo considerará la continuidad y adaptaciones necesarias de la política nacional para el desarrollo industrial, con vertientes sectoriales y regionales.
“En el sistema de planeación democrática y deliberativa, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley.
“Artículo 40.
“Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”.
[2]
“Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la Ley del Congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones:
“A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.
“B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen dentro de los treinta días naturales siguientes a su recepción; vencido este plazo el Ejecutivo dispondrá de diez días naturales para promulgar y publicar la ley o decreto. Transcurrido este segundo plazo, la ley o decreto será considerado promulgado y el Presidente de la Cámara de origen ordenará dentro de los diez días naturales siguientes su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin que se requiera refrendo. Los plazos a que se refiere esta fracción no se interrumpirán si el Congreso cierra o suspende sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse a la Comisión Permanente.
C.El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, (sic DOF 05-02-1917) y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.[…]”
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