Para enfrentar el poder del crimen organizado trasnacional y otros problemas urgentes se requiere un aparato de inteligencia sólido, y no únicamente transformar al Cisen en CNI. No obstante, en América Latina, México es uno de los países que mayor retraso ha mostrado en consumar una reforma a los servicios de inteligencia civil del Estado, y nada indica que esté en el orden de prioridades del actual gobierno
Primera parte. El gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador no está para ofrecer pequeños resultados: la expectativa fue y es muy alta. Aunque la pandemia complicó al máximo todo y destruyó muchísimo, el ataque inicial a los problemas estructurales debe continuar y una de esas problemáticas, de la más extrema complejidad, es el enorme poder fáctico emergente del crimen trasnacional, que ya muestra un cambio estratégico en su accionar, con el ataque a líderes sociales y políticos, mismo que no se puede resolver mediante masacres en todo el territorio nacional equivalentes a una nueva guerra civil.
No obstante, en este frente, el avance es de primerísima importancia para la valoración histórica de su gobierno y él lo reconoce públicamente. La derrota de este contrapoder fáctico debe ser socio-política y cultural, y para ello hay distintos instrumentos: el cambio en la filosofía política del problema, la política social, la reforma a la justicia, nuevos cuerpos armados, nuevo modelo económico redistributivo, cambios en los mercados de drogas, ataque a fondo contra la criminalidad organizada en las instituciones del Estado. Pero cada política por su lado tiene una muy baja eficiencia de objetivos. Por ello urgen cambios de fondo en la inteligencia nacional: si no deben hablar las armas, entonces que hable todo lo anterior y en la base la inteligencia nacional optimizada.
Otra alternativa en donde el gobierno (en su esencia política) está siendo rebasado sería la nueva ola de autodefensas armadas legítimas o la ocupación policial-militar de comunidades sociales o localidades del territorio nacional, impropio de un gobierno como el del presidente López Obrador, en lugares en donde la acción criminal se ha desbordado y tiene aterrorizada a la población. No es lo deseable ni la solución de acuerdo a esta nueva filosofía política, pero la población involucrada no espera. Ocupar comunidades sociales que se salen de control por el nivel de violencia es cuestionable y sólo provisional, pero sin otros instrumentos efectivos que ofrezcan resultados, puede generalizarse y es muy riesgoso: son medidas de fuerza.
Reforma necesaria
En este contexto, México es uno de los países latinoamericanos que mayor retraso relativo ha mostrado en emprender y consumar una reforma de los servicios de inteligencia civil del Estado, y nada indica que esté en el orden de prioridades del actual gobierno. Eso es una muy importante minusvaloración y subestimación de su importancia, porque países como Argentina, Uruguay, Chile, Brasil y Perú emprendieron dicha reforma hace más de una década (otros menos), y han avanzado, no linealmente ni tampoco sin problemas sustanciales, en la modernización y democratización en un proceso que se presenta como imperativo cuando hay un cambio de régimen, sea por la supresión política de las dictaduras militares y el inicio de procesos de transición a la democracia, o bien, por la supresión de regímenes del autoritarismo militarista represivos (como el Perú de Alberto Fujimori, o Álvaro Uribe en Colombia) desde una perspectiva de iniciar procesos de apertura política y democratización. Ello también por la fuerte penetración que ha tenido el crimen trasnacional organizado, históricamente, en las instituciones de seguridad y justicia de los Estados latinoamericanos, en el sector energético, bancario, turístico, y otros, incluyendo en algunos casos el primer círculo presidencial, el de sus colaboradores y ministros más cercanos, y la élite de los cuerpos armados, policiacos, militares y marinos
En este último caso, el impacto que el crimen trasnacional ha tenido en las instituciones de justicia y seguridad, sus cuerpos armados, sus modelos de inteligencia civil y militar, sobre el poder judicial, sobre la ética pública, los territorios y regiones, y la propia estructura social, sobre las organizaciones empresariales privadas, ha sido muy trascedente, muy relevante como factor de mutación. Casi nada o nada ha quedado al margen de éste que es el más poderoso macro factor de poder emergente de los últimos 30-40 años. El cambio en el modelo de la inteligencia permite sanear instituciones fundamentales del Estado.
El Modelo General de Reestructuración de la Inteligencia Civil
En específico, los procesos de cambio en los servicios civiles de inteligencia de Estado han tenido como poderoso motor tres grandes procesos históricos: i) las transformaciones del orden social interno, políticas, económicas, ideológicas, filosóficas y culturales, institucionales; ii) el cambio global en muy distintos ámbitos de las relaciones internacionales, de la institucionalidad multilateral, de los procesos de economía y política mundiales; y iii) la inmensa influencia en las relaciones políticas de la presencia y acción del crimen transnacional organizado, al grado de determinar directamente las políticas de seguridad, justicia, modelos bancarios, etcétera. Ésos son los tres grandes fenómenos que han marcado los cambios hasta hoy habidos en los servicios de inteligencia en los Estados centro y sudamericanos.
¿Por qué es imperiosa la reforma de la inteligencia y se procedió a ello en muchos países?
i) Por su identificación plena y su funcionalidad con los regímenes del autoritarismo militarista o de las dictaduras militares de la doctrina de seguridad nacional contrainsurgente, o bien por al uso de la inteligencia civil como instrumento de disputa y retención del poder que genera una perversa cultura de inteligencia.
ii) Por su ligazón con otros servicios de inteligencia civil extranjeros que han girado en torno a los servicios de perfil anglo-judeo-sajón con todas las implicaciones ideológicas-políticas y de actuación que ello conlleva, para generar elementos totales de autonomía operativa y en la doctrina que son indispensables. La cooperación no es equivalente a la abierta injerencia.
iii) Por el imperativo de separar a la inteligencia civil de las disputas por el poder, propia de organismos que durante toda su existencia previa respondieron a los intereses del régimen político, por ello, lo más parecido y representativo de éstos fueron justamente los organismos de la inteligencia de Estado. No son el camino en esta materia.
iv) Por el imperativo también de que como órgano del Estado, la inteligencia sea regulada, controlada y fiscalizada por otras instituciones, y cuyo eje regulador sea el respeto a los derechos humanos y las libertades políticas, evadiendo la cultura de espionaje autoritario orientada a la preservación del poder por medios ilegales.
v) Por la necesidad de modificar los procesos de reclutamiento y renovación de cuadros apoyados en modelos de calificación y evaluación por instituciones académicas y profesionales del más alto nivel, con alto prestigio nacional, autónomas de los procesos internos del propio organismo, y rehuir las prácticas de cacicazgo institucionalizado que actúa como “mecanismo de descarte”, con selectividad.
vi) Por la necesidad de contar con estructuras administrativas, organizativas y operativas, así como jerárquicas, ligeras, con nóminas administrativas delgadas en donde predomine el trabajo especializado, no la nómina administrativa, y se desarrolle un ataque a fondo a la corrupción, presente y desarrollada pero no reconocida que configura un escenario propicio por la “secrecía” convertida en “opacidad impune”, incluso criminal, de su funcionamiento cotidiano.
vii) Ante la imperativa de procesar y lograr legalmente una clara separación –pero a la vez, complementariedad y coordinación funcional desde la institucionalidad del Estado– de la inteligencia militar que desde su nacimiento hasta hace pocos años, prácticamente absorbió la inteligencia civil, la utilizó y moldeó a partir de las necesidades de los regímenes en turno.
viii) Dada también la necesaria creación de organismos nuevos con estructuras nuevas, marco constitucional transformado y normatividad interna distinta, o bien, organismos pre-existentes renovados, reestructurados con una nueva concepción y enfoques distintos. En ambos casos, funcionales y acordes con los procesos de democratización y teniendo como eje social y político, la cultura del respeto irrestricto a los derechos humanos. Cambiar de nombre no es cambiar las características, dimensiones y contenidos de la función actual de esta institución del Estado.
ix) Introducir nuevas áreas funcionales conforme a las necesidades nacionales, como ha sido el caso en distintos países de áreas de inteligencia económica, dado que los ataques a la seguridad nacional se procesa mediante ataques económicos (como al valor de la moneda, al comercio internacional, a la cotización de sus bonos de deuda, al precio de productos estratégicos –petróleo y otras materias primas– o falsificación de la moneda), que rompen los equilibrios macro económicos y desestabilizan gobiernos.
Digamos, que estas son las nueve tendencias generales que apreciamos como presentes –con mayor o menor énfasis y claridad– en la agenda de los procesos de cambio habidos en los distintos organismos de inteligencia civil en el subcontinente latinoamericano, los cuales se han influido recíprocamente, siendo el organismo argentino llamado “Secretaría de Inteligencia” el que primero acusó los efectos del proceso de reforma claramente perfilada como tal en el gobierno del presidente Raúl Alfonsín, hasta su desaparición con la presidenta Cristina Fernández. El proceso mexicano de reforma, tan imperativo en su servicio de inteligencia civil como los otros mencionados, tendría una agenda muy parecida a las tendencias aquí consignadas, pero no hace aún acto de presencia ante la sociedad civil mexicana, la cual debe resultar ser su más clara beneficiaria antes que la propia sociedad política.
Todo indica que no es parte de la agenda de prioridades de la Presidencia de la República, a pesar de que López Obrador prometió que “iba a desaparecer al Cisen”: jurídicamente así fue, pero el tema sustantivo a discutirse es si el actual CNI mantiene las características de antes con diferente dirección y destinatario, o si su funcionamiento se ha transformado como corresponde al contexto de un proceso de cambio nacional, particularmente del régimen político y de los parámetros estratégicos del gobierno actual. Considero que no, pero tampoco es exactamente lo que fue: es un organismo en proceso de transición institucional lenta, que por ello aún no responde a los imperativos de un cambio acelerado como el nacional actual.
La Correspondencia Régimen Político-Modelo de Inteligencia
Los modelos de inteligencia civil y militar, al igual que los modelos policiales y de actuación de los cuerpos armados de seguridad del Estado, responden a un modelo de régimen político y a un marco jurídico constitucional, pero también a una “cultura de la inteligencia” en el país y/o en la región. El ejercicio cotidiano del poder, se parece mucho al funcionamiento de tales órganos del Estado en términos generales. Por ello, los procesos de transición a la democracia los incluyen en forma inequívoca dentro del “paquete de reformas”. El reformismo político actual no puede ser omiso ante la necesidad de cambio de un organismo relevante en la seguridad interior, o de tres o más organismos.
No es concebible un régimen autoritario con modelos de inteligencia de Estado transparentes, efectivamente regulados institucionalmente, con un marco constitucional renovado, con cierta independencia del poder político y con rendición de cuentas precisas y efectivas. Dicho desfase no existe en el mundo, tampoco lo contrario: su correspondencia es funcional, interdependiente e interactiva. La regulación y control democrático de la inteligencia de Estado es uno de los más importantes retos en las sociedades y Estados latinoamericanos de nuestros días, en términos de una transición democrática incompleta.
En México, la lupa se puso desde hace décadas en el tema de los procesos electorales, en las disputas normativizadas por el poder. Éste ha sido el centro gravitacional de la transición democrática, luego, en el rol de los medios de comunicación, los organismos cúpula de los empresarios con su caudal de dinero y su enorme capacidad de interferencia, en el nuevo sub-sistema de partidos, los mecanismos de “financiamiento paralelo” desde las autoridades públicas. Nuestros ideólogos de la “transición democrática mexicana” subvaloraron la presencia y acción de este órgano de poder que creció en silencio y en la indiferencia y opacidad en todas aquellas áreas de disputa política, siempre estrechamente ligado al régimen político, particularmente durante el largo trayecto de la hegemonía del partido de Estado (PRI). Y después con los gobiernos del partido de la alternancia (PAN), casi con idénticas características funcionales que las anteriores.
Por ello, la identificación de “la inteligencia de Estado” con el régimen político ha sido plena, hablamos realmente de una “inteligencia de gobierno”. Por tanto, la “inteligencia para la seguridad nacional” fue en realidad una seguridad de protección y preservación del régimen en turno: la inteligencia mexicana al servicio de la seguridad del régimen. Ello se ha reconocido plenamente desde los enfoques y análisis del rol militar jugado en ello, como es el caso de Cristian Castaño Contreras (2018), militante y diputado del PAN, quien disertando sobre la Seguridad Nacional y el rol de las Fuerzas Armadas dice: “en el caso de México, no podemos afirmar que existe un modelo definido de seguridad. Al respecto hay que recordar que durante la consolidación del autoritarismo mexicano, las instancias de seguridad se abocaron a preservar el orden establecido garantizando los intereses del grupo en el poder, más que los intereses nacionales. Es así que las instituciones responsables de la seguridad se enfocaron a custodiar el establishment político, persiguieron a disidentes, opositores e intelectuales, y construyeron un sistema de represión política y social más que de seguridad ciudadana”.
Otros autores que llegaron a la misma conclusión y conceptualización son Carlos Montemayor y María Cristina Rosas, el propio Marcelo Ebrard y Gabriel Regino Díaz. Esta visión y praxis de identidad política tuvo cuatro momentos de gran impulso: con el descubrimiento de los grandes yacimientos de petróleo en el Sureste mexicano, a partir del conflicto centroamericano, y con la insurrección zapatista en Chiapas y la firma del TLCAN, que hicieron dicha concepción más sólida, inmutable e incuestionable, aunque se usó con distintos propósitos estratégicos en todos los casos.
Lo anterior no significa que no haya habido disputas en torno al tema y a la ocupación o dirección de las instituciones de inteligencia. Carlos Salinas de Gortari estableció el primer “Gabinete de Seguridad Nacional” (1989) para coordinar la inteligencia orientada a la defensa de aquella, presidido por el secretario de Gobernación, capitán Fernando Gutiérrez Barrios, y el entonces director del Cisen, como secretario técnico. Sólo que este principio de identidad no se ponía en cuestión por nadie. Era un valor entendido y aceptado, un punto de partida.
El predominio del capitán Gutiérrez Barrios era absoluto: un analista como el doctor Emilio Vizarretea expresa que “el presidente Zedillo heredó la pugna de dos grandes corrientes político-policiacas que buscaban controlar la seguridad nacional”, y las instituciones abocadas a la misma, protagonizada por ambas instituciones Cicen-Segob, disputa que se trasladó “hasta la alternancia gubernamental panista” (Vergara, 2018).
En un análisis de Erubiel Tirado (2018) se establece la historia diferenciada del Cisen en dos periodos: el de 1989-2000 (Salinas-Zedillo) y 2000-2018 (Fox, Calderón y Peña Nieto), con la cual, no estamos de acuerdo, porque no subsumiríamos al régimen peñista junto al de la alternancia panista, y no por el origen partidista e ideológico de los gobiernos, sino por las características y la forma de ejercer la función de la inteligencia civil de Estado. Pero dentro de la lógica periódica del autor, el segundo periodo puede identificarse porque “se consolidan: 1) la cultura de una burocracia privilegiada y advenediza que transa con facciones estructurales sobrevivientes del sistema autoritario. El primer pacto fue el de un grupo del gabinete presidencial foxista (liderado por Santiago Creel) para detener los reclamos por conocer el uso político del espionaje en México. Pugna en la que el entonces presidente Fox no fue el fiel de la balanza y terminó siendo rehén de los intereses de un viejo régimen que había prometido eliminar (riesgo que enfrenta ya el nuevo gobierno); y 2) el secuestro del Centro por inercias deformantes, con lo que se vuelve a prácticas policiales con el pretexto de la lucha contra el crimen organizado y el narcotráfico (sometiéndose a directrices estadunidenses), borrando de plano así las delgadas líneas de la inteligencia y las capacidades operativas (…) sin perder costumbres de espionaje que (…) se exacerbaron (…) aun antes del inicio del proceso electoral (2017-2018). Oportunidad perdida. La paradoja en el segundo periodo es el intento de fortalecer el diseño legal del centro con su degradación política irreversible. (…) A la Ley de Seguridad Nacional (LSN) –que sólo aludía al papel del Cisen y no a los demás órganos del Estado que realizan inteligencia civil y militar–, siguieron los diagnósticos y las definiciones estratégicas y, por primera vez, los programas en materia de seguridad nacional (que) contrastan con el deterioro del Cisen: devino un ente burocrático policial con algunas funciones políticas y sometido a las influencias militares (que) definiría y coordinaría los esfuerzos de la inteligencia estratégica, con un enfoque integral y de Estado. Secrecía antidemocrática y espionaje.”
Consideramos cuatro aspectos en lo antes dicho por el autor que nos parecen esenciales: a) no hay en los gobiernos de la alternancia panista una ruptura con el pasado autoritario, contemporizan con el mismo, no se atreven a encararlo y romper con él particularmente la dupla Fox-Creel, en donde se atenúan aspectos negativos de la inteligencia política, pero se mantiene el perfil central del organismo, al grado de terminar claudicando en dicha transformación prometida; b) por ello, en términos de la “disputa binaria” a la que hemos aludido (Cisen-Segob), la batalla la gana la estructura de intereses autoritarios, de espionaje político y opacidad localizados en la estructura directiva del Cisen, incluyendo la gran influencia militar sobre el organismo (como sucede en los países de Centro y Sudamérica que no habían superado totalmente la etapa de la Guerra Fría), a pesar de los esfuerzos por generar un marco legal y emisión de documentos doctrinarios y programáticos sobre inteligencia estratégica; c) en todo este trayecto el CISEN se convirtió en un ente público burocratizado y elitista (parte de las “castas directivas privilegiadas” de la administración pública federal), lo cual es característico de cualquier tipo de organismo de inteligencia civil, menos de uno que tenga un perfil democrático, trasparente, profesionalizado y controlado que rinda cuentas de sus actividades y del manejo financiero; y d) durante ambos gobiernos de la alternancia, pero especialmente el de Felipe Calderón, la inteligencia táctica de combate más importante fue desarrollada por los organismos de la inteligencia y seguridad de Estados Unidos con la absoluta complacencia de dicho gobierno. “Cooperación externa” practicada con un sesgo divisionista: favorecer en términos de información a la inteligencia de la Marina sobre la del Ejército.
Pero además en medio de fuertes desavenencias en su interior y enfrentamientos por cargos directivos. El fracaso más sonado en el gobierno de Felipe Calderón fue el de los Centros de Fusión de Inteligencia, porque los organismos estadunidenses nunca estuvieron dispuestos a compartir información con la inteligencia mexicana. Siempre han actuado por su cuenta, bajo sus propios lineamientos planificados allende nuestras fronteras y con reserva absoluta de la información que generan.
En este contexto es en donde consideramos que el gobierno de Peña Nieto se diferenció: trató de interiorizar mayormente los procesos de inteligencia táctica y estratégica reestructurando la operación territorial del organismo (Cisen), a partir de dividir el territorio nacional en regiones de actuación conforme a las particularidades de cada una, dotando al organismo de muy superiores recursos financieros, desarrollando programas sociales masivos para poder entrar a comunidades cooptadas por la criminalidad, o bien, por grupos armados al servicio de esta última, o en su caso, por “autodefensas” o guerrillas mexicanas (Guerrero, Oaxaca, Chiapas) que proliferaron, y así disputar la base de apoyo social a la criminalidad trasnacional organizada y afirmando la presencia del Estado y su gobierno, como fue la función del programa “Cruzada Nacional contra el Hambre”, diseñado y operado los dos primeros años de su gobierno bajo la lógica de la doctrina de contra-insurgencia rediseñada para aplicarla a cualquier “tipo de insurgencia”, incluyendo la criminal.
Las agencias de inteligencia y seguridad en pleno (recordar la impresionante caravana de limosinas blindadas desfilando por Paseo de la Reforma rumbo a la embajada de Estados Unidos, en donde sería la reunión con los funcionarios mexicanos) estuvieron en México con Calderón y luego estuvo también aquí el director de la CIA, David Petreus, el último año del gobierno calderonista, proyecto para instaurar un programa de contrainsurgencia con amplia cobertura de apoyo social que asumió Peña Nieto, junto con otras medidas tomadas a cargo del Ejército Mexicano y la Marina apoyados por el Cisen y la inteligencia militar. El presidente Peña entonces se inclinó hacia el Cisen para fortalecerlo, pero bajo el control certero del secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio Chong, suprimiendo de esa forma la disputa anterior entre grupos de poder: el de la inteligencia civil y encargado de la política interna mexicana. Una prueba de voluntad política en el sentido indicado, fue su generosidad presupuestal: recibió entre los años 2013-2018, 30 mil millones de pesos de presupuesto en los ejercicios fiscales respectivos. Después de tener una partida presupuestal anual de poco más de 2 mil millones de pesos al inicio de la presente administración, se planeó su expansión con centros operativos regionales y el reforzamiento de equipo especializado (La Jornada, 6 de julio de 2018), pero manteniendo con amplitud e intensidad la “identidad política” entre régimen político e inteligencia y doctrina de seguridad nacional, aunque en el contexto de una crisis de la seguridad interior que avanzaba y se agudizó. Curiosamente ante los anuncios de desaparición del Cisen por su actuación facciosa y de espionaje político, como señalaban los cercanos colaboradores del candidato López Obrador y una vez dando por hecho su triunfo, funcionarios de la Secretaría de Gobernación en el gobierno de Peña confiaban “en que el Cisen sólo cambie de nombre o adscripción, y que no desaparecerá como órgano de inteligencia del gobierno mexicano”.
Hubo una idea nada desdeñable durante el gobierno de Peña de fortalecer de manera sin precedentes la inteligencia nacional para la seguridad nacional. La política desarrollada durante dicho gobierno se explica ante el avasallamiento de la inteligencia estadunidense, el fracaso con Calderón de los Centros de Fusión de Inteligencia (mixtos: Estados Unidos-México) y los sesgos de la inteligencia estadunidense hacia la Marina Armada de México, más el uso multifacético que le darían a la inteligencia política posteriormente en favor del gobierno de Peña. La capacidad de negociación de Miguel Ángel Osorio Chong, primer secretario de Gobernación con Peña, hizo también su parte frente al entonces presidente y el secretario de Hacienda.
Jorge Retana Yarto*
*Licenciado en economía con especialidad en inteligencia para la seguridad nacional; maestro en administración pública; candidato a doctor en gerencia pública y política social. Tiene cuatro obras completas publicadas y más de 40 ensayos y artículos periodísticos; 20 años como docente de licenciatura y posgrado; exdirector de la Escuela de Inteligencia para la Seguridad Nacional.
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