Asociaciones público-privadas: nueva oleada de privatizaciones

Desde 2004, el gobierno federal y los gobiernos estatales formalizaron contratos de prestación de servicios de largo plazo con la iniciativa privada al menos en 29 proyectos. Oaxaca, Zacatecas, Hidalgo, Nuevo León, el Estado de México, Durango, Chiapas, San Luis Potosí, Guanajuato, Tamaulipas y el Distrito Federal son algunas de las entidades que recurrieron al esquema para financiar proyectos de infraestructura.

A nivel federal las secretarías de Comunicaciones y Transportes, de Salud y de Seguridad Pública también han firmado proyectos de largo plazo que permiten la incursión del capital privado en servicios públicos.

Al respecto, Irma Eréndira Sandoval, investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), señala que a través de los proyectos de prestación de servicios el gobierno y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público han privatizado de forma ilegal y anticonstitucional, desde 2000, “amplios y cruciales” sectores que tendrían que estar bajo el control del Estado mexicano.

El esquema de prestación de servicios es una modalidad de las asociaciones público-privadas (APP), impulsadas durante la última década por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin) –integrante del Grupo Banco Interamericano de Desarrollo–, en los países de América Latina y el Caribe.

Como lo define el organismo internacional, las APP involucran contratos de prestación de servicios públicos de largo plazo entre una institución del sector público y una entidad del sector privado. El capital privado se encarga de financiar y ejecutar el diseño y la construcción de infraestructura pública o de su mejoramiento, operación y mantenimiento, y el sector público define la política y regula la infraestructura. Ambas partes asumen los riesgos del proyecto. El ente público paga una renta mensual o anual al privado y, al final del periodo del contrato, el sector público tiene el control de la obra.

Las APP se utilizan en áreas como transporte, agua, saneamiento y generación de energía, telecomunicaciones, hospitales, prisiones, escuelas, lo que se traduce, de acuerdo con Mario Di Costanzo Armenta, diputado federal del Partido del Trabajo, en la mercantilización de las obligaciones fundamentales del Estado mexicano.

“Es el gobierno quien está obligado a prestar bienes y servicios públicos, no la iniciativa privada. No tiene por qué ser un negocio”, resalta Víctor Javier Ampudia, economista y asesor parlamentario de la diputada Ifigenia Martínez Hernández, integrante del grupo parlamentario del Partido del Trabajo.

En los últimos tres años, de acuerdo con Steven J Puig, vicepresidente del Sector Privado del BID, el Banco ha aprobado en México más de 380 millones de dólares para proyectos del sector privado y más de 700 millones de dólares en proyectos que están en proceso de evaluación.

Es decir que, sólo a partir de 2009, más de 50 proyectos han sido financiados por el Banco Interamericano en territorio nacional, y entre 30 y 40 proyectos público-privados se encuentran en proceso de aprobación. “Se está evaluando un proyecto de más de 300 millones de dólares relacionado con el sector de infraestructura del petróleo para la elaboración de productos derivados que hoy se importan a México”.

Entre los proyectos financiados por el BID, indica el funcionario en entrevista con Contralínea, están los eólicos.

El Banco, señala, está interesado especialmente en impulsar las asociaciones público-privadas en el sector social y de infraestructura. “Nos interesa mucho acompañar proyectos carreteros o portuarios, de transporte; también nos interesa el tema del cambio climático, el desarrollo de combustibles alternos o el de fuentes alternativas de generación de energía; hemos apoyado al menos dos proyectos eólicos aquí”.

En cuanto al sector social, apunta que muchos gobiernos han mostrado interés por involucrar al sector privado en la administración, construcción y mantenimiento de proyectos de impacto social, como es el caso de los hospitales.

Tras el trabajo del Banco Interamericano de Desarrollo en cuanto a la promoción, impulso y financiamiento de las asociaciones público-privadas en la región y en México, legisladores e investigadores cuestionan el papel del órgano como promotor de esquemas privatizadores.

La diputada federal del Partido del Trabajo, Laura Itzel Castillo Juárez, indica a Contralínea que estos organismos multilaterales promueven la existencia de procesos de privatización en el mundo porque no están en función de las necesidades de la gente.

“Lo que vemos en nuestro país es un fiel reflejo de cómo se ha aplicado esta política que es contraria a los intereses de la gente”, considera.

Di Costanzo se refiere a las APP como parte de la corriente privatizadora que el BID, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional han patrocinado desde tiempo atrás. “Es la tercera etapa de reformas para concluir los procesos de privatización y desmantelamiento del Estado en México y en el mundo. Es una manera de hipotecar a los países”.

“El BID impulsa a las APP porque es parte de las instituciones financieras de la globalización que tienden a que el Estado pierda facultades, a que las naciones pierdan soberanía y a que cada vez haya una mayor participación privada, generalmente monopólica y concentradora en contra del interés público. Ellos argumentan que esto va ayudar a crear más empresas y empleo, pero hay ámbitos para el sector público y para la iniciativa privada”, increpa Víctor Javier Ampudia.

Contrario al argumento desarrollista del Banco, la investigadora Irma Eréndira Sandoval señala que estos proyectos auspician y dan continuidad a esquemas de endeudamiento encubierto.

En América Latina y el Caribe, el BID ha realizado préstamos por más de 2 mil 600 millones de dólares para financiar proyectos del sector privado en infraestructura y recursos naturales. El Fomin ha canalizado 12 millones de dólares a las iniciativas para inversiones en proyectos de las APP, tal como lo señaló Puig en el marco de la tercera edición de PPP Américas 2011, efectuada en Guanajuato.

De acuerdo con Infrascope, estudio elaborado por The Economist Intelligence Unit con el apoyo del gobierno de España y el financiamiento del Fondo Multilateral de Inversiones, en la región, Chile, Brasil, Perú y México son los países con el mejor entorno para los proyectos de participación público-privada.

Evaluando el entorno para las asociaciones público privadas en América Latina y el Caribe. Infrascope 2010 analiza, en 19 países de Latinoamérica y el Caribe, el marco legal y normativo para los proyectos de concesión; el diseño y las responsabilidades de las instituciones que preparan, conceden y supervisan los proyectos; la capacidad de los gobiernos para respaldar las leyes y normativas relativas a las concesiones así como el número y la tasa de éxito de los proyectos pasados; el entorno político, empresarial y social para la inversión; y las facilidades financieras para sufragar infraestructuras.

En una escala de 0 a 100, donde 100 es el entorno ideal para los proyectos de las APP, Chile, con 79.3 puntos, encabeza el índice, debido a sus “buenas condiciones normativas, institucionales y de inversión, y a las reformas legales introducidas”.

En el segundo y tercer lugar están Brasil y Perú, respectivamente, pues presentaron, como indica The Economist Intelligence Unit, características similares a Chile, además de una fuerte voluntad política de iniciar proyectos, una firme capacidad institucional y prácticas sólidas de implementación.

Venezuela, Nicaragua y Ecuador, con puntuaciones por debajo de 20 se colocan en los últimos peldaños. Debido, indica el documento, a que “Venezuela y Ecuador tienen cada vez menos probabilidades de incorporar inversión privada en infraestructura, como consecuencia del deterioro de la voluntad política y el hecho de que han ido sistemáticamente desmantelando su capacidad institucional y operativa. Nicaragua cuenta con un historial de proyectos más modesto e infrecuente y una aplicación incoherente de los marcos de PPP existentes, lo que ha dado lugar a una atrofia institucional”.

En el cuarto sitio de Infrascope, México mantiene como una de sus prioridades la construcción de infraestructura bajo el modelo de participación público-privada.

De acuerdo con Vladimir Ramírez Soberanes, titular de la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la construcción de infraestructura está dentro de la agenda de desarrollo del país y constituye una de las prioridades para la administración de Felipe Calderón.

Ramírez Soberanes aseguró, ante funcionarios del BID, Fomin y empresarios –en la inauguración de PPP Américas 2011– que, a través del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos y del Fondo Nacional de Infraestructura, se han creado las condiciones para promover la inversión privada y se ha garantizado el financiamiento necesario para nuevos proyectos.

En ese contexto, tanto México como los países de América Latina y el Caribe han abierto al sector público la posibilidad de invertir capital en servicios estratégicos y “novedosos”, tales como la infraestructura vinculada al agua, a los energéticos, las telecomunicaciones, las autopistas, carreteras y la procuración de justicia.

Agua

El documento Asociaciones público-privadas para la prestación de servicios. Una visión hacia el futuro del Banco Interamericano de Desarrollo, con información del Banco Mundial, establece que América Latina es la segunda región más activa en términos de cantidad de las APP en el área de agua, lo que ha implicado la realización de 113 proyectos e inversiones de 9.7 mil millones de dólares en 17 países durante la década pasada.

Brasil encabeza la lista con 45 proyectos, seguido por Chile con 12, Colombia con 29 y México con nueve. Los proyectos, dicta el documento, son 79 concesiones de abastecimiento de agua, y 17 plantas de tratamiento de aguas y aguas residuales con la modalidad de construcción, operación y transferencia.

El documento del BID cita a la Corporación Financiera Internacional, quien sostiene que durante la década pasada más del 55 por ciento de los proyectos público-privados de agua fueron firmados por empresas internacionales privadas en países de niveles de renta media y baja.

En México, la Comisión de Agua y Alcantarillado del Municipio de Tepeji del Río de Ocampo, Hidalgo, adjudicó en 2008 y por 18 años la construcción y operación de una Planta de Tratamiento de Efluentes, según consta en el portal de internet de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

En cuanto a la infraestructura carretera, tanto la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) como los gobiernos estatales han firmado contratos de prestación de servicios con la iniciativa privada, tal como se señala en su portal de internet.

Apenas en 2010, la SCT asignó a Ingenieros Civiles Asociados, a través de un contrato PPS la construcción y operación por 20 años de la carretera Mitla-Entronque Tehuantepec.

En 2009, el gobierno del Estado de México convino la prolongación de la avenida Solidaridad-Las Torres en los extremos Oriente y Poniente, así como la modernización de la vialidad existente, y el puente vehicular de las avenidas Prolongación Madero y James Watt, ubicada en Cuautitlán. Ambos proyectos, a través de contratos PPS de 25 años, fueron destinados a Promotora y Desarrolladora Mexicana, SA de CV (Prodemex).

En ese mismo año, el gobierno de Durango firmó un contrato PPS, por 20 años, para la construcción de 10 tramos carreteros. El Gobierno del Distrito Federal otorgó a Cementos Mexicanos, SAB de CV (Cemex), el contrato por cinco años para colocar pavimento hidráulico en el Circuito Interior.

En 2008, se firmaron contratos para la ampliación de la avenida Lincoln en el municipio de Garza García, Nuevo León, y el Arco Vial Sureste, también en esa entidad, que aún está en la etapa de proyecto. En el mismo año, la SCT acordó mediante contrato PPS con ICA, por 20 años, la construcción de la autopista Ríoverde-Ciudad Valles, en San Luis Potosí.

En 2007, la SCT convino la construcción de la autopista Nuevo Necaxa-Tihuatlán con ICA y su socio español Fomento de Construcciones y Contratas por 30 años; y la modernización y ampliación del tramo carretero Nueva Italia-Apatzingán con el consocio integrado por Supra Construcciones, SA de CV; Impulsora de Desarrollo Integral, SA de CV; Corporación Constructora de Vías Terrestres, SA de CV, y GAMI Ingeniería e Instalaciones, por 20 años.

Se adjudicó a la empresa española Grupo Azvi y a la mexicana Construcciones Intercontinentales, por un periodo de 20 años, la operación, modernización y mantenimiento de la carretera Tapachula-Talismán con Ramal a Ciudad Hidalgo, en Chiapas.

La Secretaría de Comunicaciones y Transportes asignó en 2005 a ICA, por 20 años, la operación, conservación y mantenimiento del tramo libre de peaje Querétaro-Irapuato con la carretera Irapuato-La Piedad, y terminación con el futuro Libramiento de la Piedad de Cabadas, en Guanajuato.

La Secretaría de Salud (Ssa) federal ha desarrollado un sistema de hospitales de alta especialidad a través de las APP. A la fecha, se han construido hospitales de este tipo en Oaxaca, la Península de Yucatán y Chiapas.

En 2010, los hospitales regionales de Toluca y Tlalnepantla, Estado de México, fueron adjudicados a Prodemex y Grupo Marnhos, respectivamente, por 25 años. En 2009, la Secretaría de Salud asignó por 25 años la construcción y el equipamiento del Hospital Regional de Alta Especialidad de Ixtapaluca y se le asignó a Igsa Solutions el Hospital de Alta Especialidad, en el municipio de Zumpango, por 25 años.

En 2007, la Secretaría de Salud firmó un contrato por 25 años con Marhnos IGSA para el Hospital de Ciudad Victoria, en Tamaulipas; y en 2006, la dependencia federal concesionó a través del esquema PPS a la empresa española multinacional Acciona, por 25 años, el Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío en Guanajuato. El contrato involucra la construcción de 24 mil metros cuadrados, el equipamiento, financiamiento y gestión de los servicios no asistenciales a una población de 2.5 millones de personas.

En el campo educativo, la Secretaría de Educación Pública firmó un contrato en 2007 con Acciona para la construcción, equipamiento, financiamiento y gestión de los servicios de la Universidad Politécnica de San Luis Potosí, con base en una concesión por 20 años para una población aproximada de 5 mil estudiantes y 500 profesores. La Universidad comenzó operaciones en octubre de 2008.

En el área de infraestructura carcelaria, los contratos implican tanto la construcción de la infraestructura como la remodelación de las ya existentes.

En México, la Secretaría de Seguridad Pública concesionó en 2011, mediante contrato PPS, a Homex la construcción y mantenimiento de dos penales. El contrato a 20 años establece que el gobierno federal pagará una cuota anual.

Desde 2009, las constructoras ICA, La Nacional, La Peninsular y el Banco Interacciones concluyeron en San Luis Potosí la construcción del primer penal bajo el esquema público-privado en el país.

Además, la Secretaría de Seguridad Pública federal establece en el documento Estrategia penitenciaria 2008-2012 la construcción de 12 nuevas prisiones a través de contratos de prestación de servicios en Sonora, Chihuahua, Estado de México, Jalisco, Baja California, Nayarit, Morelos, Quintana Roo, Puebla, Guerrero, Chiapas y el Distrito Federal.

Referente a la electrificación, en 2010, el Gobierno del Distrito Federal firmó un contrato con la empresa francesa Citelum, por 10 años, para colocar 36 mil 922 luminarias en vías primarias.

El Distrito Federal es la única entidad que ha incursionado en el área de transporte: el Sistema de Transporte Colectivo Metro firmó un contrato de prestación de servicios en 2010 con Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles, SA, por 15 años, para el arrendamiento de 30 trenes que habrán de circular en la línea 12, y también en ese año se firmó el contrato PPS para la operación de la Línea 3 del Metrobús.

En 2004, el gobierno de Oaxaca asignó a Marhnos los proyectos Ciudad Gobierno y Ciudad Judicial. En 2008, el de Zacatecas firmó un contrato de prestación de servicios, por 22 años, para la edificación de Ciudad Gobierno, y el de Nuevo León pagará durante 20 años la llamada Torre Ciudadana en arrendamiento donde se localizan las 22 oficinas de 22 dependencias gubernamentales.

Además de los sectores tradicionales, el Banco Interamericano de Desarrollo ha promovido la incursión de capital privado en servicios cuyo proveedor exclusivo ha sido la institución pública, como el caso de la infraestructura cultural y deportiva en los países de la región.

Tal es el caso del Centro Cultural Mexiquense, en el Estado de México, el cual se adjudicó en 2009 al grupo español Abengoa. A través de un contrato de prestación de servicios, el gobierno del Estado de México deberá de pagar a la trasnacional una renta durante los próximos 21 años.

Señala el BID que tras el anuncio de que Brasil será la sede de la Copa Mundial 2014, y en 2016 de los Juegos Olímpicos, en Río de Janeiro, se pondrán en marcha proyectos de obras públicas para desarrollar la infraestructura necesaria, como la construcción de estadios, el sistema de transporte, carreteras y autopistas, aeropuertos, la expansión de la red de energía eléctrica y redes de telecomunicaciones, agua y residuos; además de que se prevén contratos para la puesta en escena, la revitalización de los alrededores de los campos deportivos y los servicios. Todo a través de asociaciones público-privadas.

Ante los señalamientos y críticas al modelo de asociaciones público-privadas Contralínea entrevistó a los funcionarios del BID y el Fomin, Steven Puig y David Richard Bloomgarden, este último, especialista líder de la Unidad de Acceso a Servicios Básicos.

—¿Pueden afirmar que el modelo de las APP no es igual a la privatización?

—Definitivamente no es igual a la privatización: cuando se privatiza no hay rol público, es una escisión, una venta –responde Puig.

—Es una alianza. El sector privado financia la infraestructura pero los servicios están pagados y manejados por el gobierno. En un hospital APP el doctor trabaja para el gobierno pero el edificio viene del sector privado −complementa Bloomgarden.

—¿Pero son una forma de privatizar?

—El tema central es lograr un balance equitativo entre lo que es la responsabilidad y los riesgos que asume el Estado y aquellos que se arroga la parte privada en cualquier proyecto. Si es bien concebido y si hay un buen balance, pueden ser benéficos.

Daniel Márquez Gómez, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, muestra reservas. “No es privatizar, es permitir que unos cuantos se beneficien con el dinero de todos. Socializa los costos y privatiza las ganancias”, concluye el especialista en derecho administrativo, fiscal y penal.

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