Aprobada en diciembre por el Congreso, la reforma a Ley de Seguridad Nacional se quedó corta, al centrarse sólo en evitar la intromisión de agencias extranjeras en México. Expertos consideran que también debía prever los riesgos y amenazas globales al país, así como unificar a los organismos de inteligencia del Estado bajo el mando único del presidente de la República
La reforma a la Ley de Seguridad Nacional que promovió el gobierno federal no sólo debía ordenar y fijar reglas de cooperación con agencias del mundo, para impedir que éstas violen la soberanía del país; sino también prever riesgos y amenazas globales y unificar en un solo mando los órganos de inteligencia del Estado bajo la tutela del presidente de la República, lo que no contempló la iniciativa enviada al Congreso y aprobada en diciembre pasado, señalan expertos en seguridad nacional e inteligencia estratégica.
Manuel Balcázar Villarreal, doctor en administración pública por el Instituto de Administración Pública de Chiapas, observa que la figura del Consejo de Seguridad Nacional (CSN) no está sesionando en todo su potencial, tiene un sesgo de operatividad en la toma de decisiones del gabinete de seguridad.
Ello, arguye, “por la ausencia en el seno del CSN de áreas de inteligencia de las secretarías de Relaciones Exteriores, Comunicaciones y Transportes, Función Pública, así como de la Fiscalía General de la República y la Unidad de Inteligencia Financiera”. Éstas se requieren para contar con una visión más amplia, necesaria para la toma de decisiones estratégicas y fortalecer el proyecto nacional”, subraya el catedrático.
Egresado del Centro de Estudios Hemisféricos en Defensa con sede en Washington, DC, Balcázar Villarreal considera que la reforma a la Ley de Seguridad Nacional debe incluir el rol de entidades federativas y municipios, que no están presentes en el concepto de seguridad nacional e inteligencia.
“Debe reformarse la Ley de Seguridad Nacional –que data de 2005– por una ley más profunda, o generar una propuesta de Ley de Inteligencia, en la que entidades federativas y municipios estén involucrados en la generación de inteligencia estratégica”, subraya.
También, plantea modificar el reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional que regula a la Ley en la materia y el Programa para la Seguridad Nacional (PSN) que la administración de López Obrador tendría que generar, para el periodo 2021-2024.
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Francisco Quintero Mármol, licenciado en ciencias políticas y administración pública por la Universidad Iberoamericana, afirma que la iniciativa de reforma a la Ley de Seguridad Nacional enviada por el Ejecutivo a la Cámara de Senadores se quedó muy corta frente a la realidad y necesidades que requieren las instancias de inteligencia y seguridad del país, para cumplir con sus objetivos.
Por ejemplo, explica que la inteligencia tiene dos formas de recolectar datos e información criminal: la vía Humint (recolección de fuentes humanas) y la vía Signit (recolección de señales electrónicas como voz o datos). La iniciativa de reforma podría proveer estos servicios para la toma de decisiones, propone.
“No es que México esté sobrado de capacidades Humint, pero tiene una red ya instalada de ojos y oídos en el territorio nacional que le dan soporte en el combate al crimen organizado”, apunta.
Sin embargo, considera que la intromisión de servicios extranjeros en México continuará vía Signit y asegura que las acciones de las agencias extranjeras no se limitarán a partir de reformas a la Ley, sólo se harán más silenciosas utilizando sistemas Signit más sofisticados donde México carece de posibilidades para detectarlos.
Quintero Mármol advierte que tener control de las actividades de los agentes de seguridad e inteligencia extranjeros en México es una aspiración imposible, siquiera para países con servicios de inteligencia y contrainteligencia más maduros y preparados que el mexicano.
Una ley, o incluso la intención de un gobierno, no desenmascara las redes que muchos servicios extranjeros han construido ocultamente en México por décadas, casi como una especie de arte.
“Es importante que en la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador, incluido su brazo legislativo, se comprenda que las agencias de inteligencia no funcionan como otra rama más de la administración pública que puede ser gobernada solamente implementando nuevas reglas jurídico-administrativas”, argumenta el catedrático.
En este sentido, considera que las reformas a la Ley de Seguridad Nacional, tendrán casi nula relevancia en actividades de agencias de inteligencia extranjeros, merced a que no sólo pasan a través de su embajada, sino que utilizan redes grandes de empresas privadas, organizaciones no gubernamentales, actividades culturales y religiosas, etcétera, para cumplir su misión.
Doctor Emilio Vizarretea Rosales, catedrático de la FCPyS de la UNAM
“Es un hecho que, si bien no se puede controlar lo incontrolable, había que mandar un mensaje político sobre las actividades de agentes extranjeros en México”. Ése fue en un principio un gran acierto de política exterior; sin embargo, el argumento perdió fuerza al concentrarse en las intromisiones de agencias estadunidenses en México, acota.
Indica que el interés de muchos de estos servicios de inteligencia en México no solamente está en el combate a la criminalidad, sino también en aspectos económicos, comerciales, competitivos; y algunos incluso realizan acciones en el país por las mismas rivalidades geopolíticas que tienen las grandes potencias.
“El error más importante de la iniciativa fue justamente concentrarse en tratar de regular a los agentes y las actividades de servicios extranjeros, lo útil hubiera sido controlar la información que las instancias de inteligencia y seguridad mexicanas comparten con instancias extranjeras.”
Quintero Mármol expone que “es inútil regular el comportamiento de un extranjero que ni siquiera se puede identificar y que además tiene infinidad de recursos para ocultar su identidad. Es más sensato legislar para controlar el comportamiento de las instancias mexicanas relacionadas con la inteligencia y la seguridad y a la que el Ejecutivo sí puede identificar y en consecuencia sancionar”.
Dicha información podría ser mucho más grave que las actividades de espionaje de otros países en México. Por lo cual considera que ésta era una oportunidad de oro que el presidente y el Poder Legislativo dejaron pasar para haber fortalecido a la Comisión Bicameral de Seguridad Nacional con personal confiable y de carrera que pudiera conducir un verdadero control civil del aparato de inteligencia.
Concluye que las reformas a la Ley de Seguridad Nacional podrían obligar al Centro Nacional de Inteligencia (CNI) a mejorar y fortalecer sus capacidades de contrainteligencia, única instancia capaz de tener un mejor panorama de las actividades de otros servicios extranjeros.
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Enfoque integral de seguridad nacional
El reto de la agenda de defensa de México es la ausencia de un enfoque integral de seguridad nacional, asegura Agustín Maciel-Padilla, exjefe de Asuntos Fronterizos y Seguridad de la Embajada de México en Belice, y oficial del mismo cargo en el en El Paso, Texas.
En México persiste una confusión sobre las líneas que separan la seguridad nacional, interna y pública; obstaculiza el diseño de políticas públicas adecuadas y eficientes en materia de seguridad, distorsión que deriva de la legislación y de mezclar los conceptos.
Por ejemplo, dice, si bien es cierto que los retos de seguridad interna pueden escalar a amenazas de seguridad nacional, el artículo 89 de la Constitución, sobre las facultades y obligaciones del presidente, en su fracción VI, señala “preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación”.
Por ello señala que reestructurar el sistema de seguridad nacional debe pasar necesariamente por un entendimiento previo de las diferencias entre los conceptos. Es decir, “la definición de la agenda de las Fuerzas Armadas para el futuro, como instrumento por excelencia de la seguridad nacional, depende de un proceso más amplio de reforma del sector de seguridad en el país”.
En las últimas décadas, la presencia de las Fuerzas Armadas en las calles ha sido la respuesta del gobierno al crimen organizado; en particular, a la violencia generada por las drogas. Ésta ha sido una medida expedita para el liderazgo civil, pero ha sido instrumentada en detrimento de un esfuerzo sostenido para profesionalizar y equipar a las policías del país.
Es necesario entender que las Fuerzas Armadas son un instrumento de seguridad nacional con un referente externo fundamental que se refiere a la defensa de la soberanía y la integridad territorial, y a partir de esta visión será posible iniciar su proceso de modernización como lo requiere México para el futuro.
Fuerzas Armadas polivalentes
Agustín Maciel-Padilla considera que el uso cotidiano de las Fuerzas Armadas para la seguridad interna ya es un hecho consumado, por lo que ahora en realidad son “polivalentes”, designación que no termina por resolver las contradicciones que enfrenta la seguridad.
Si bien se reconoce que se mantienen vigentes las amenazas para las que fueron diseñadas, por lo que no se puede prescindir de ellas, la participación de las Fuerzas Armadas en seguridad interna no es un hecho consumado ni una discusión cancelada, ya que estas instituciones no fueron creadas per se para enfrentar las nuevas amenazas.
Argumentar que por el momento no existen otras opciones no debe llevar a la complacencia y al conformismo, sino a explorar opciones innovadoras como, por ejemplo, la complementariedad entre las Fuerzas Armadas y otras agencias de seguridad.
México está expuesto a amenazas no convencionales, pero también a amenazas convencionales potenciales al ser vecino de Estados Unidos, ya que la infraestructura y el territorio del país son susceptibles a acciones que afecten los intereses estadounidenses.
La lógica consiste en que México no se puede sentar a la mesa de negociación sobre seguridad con los Estados Unidos si no tiene algo que aportar, y por eso el fortalecimiento de las capacidades es esencial para el futuro.
Fortalecer cooperación civil-militar
También implica dejar atrás la idea de que las Fuerzas Armadas deben permanecer separadas de los civiles para no politizarlas y, al contrario, fortalecer la colaboración entre civiles y militares; cada campo contribuyendo con sus propias habilidades para defender y promover los intereses nacionales de manera más eficiente, enfatiza Maciel-Padilla.
Atenuar esta separación es parte de la promoción de una cultura de seguridad nacional, tal como lo establecen los programas de seguridad nacional, donde un contexto nacional e internacional cada vez más complejo exige que el Estado tenga acceso a las mejores capacidades, tanto de civiles como de militares, para formular una política integral de seguridad nacional.
Por ello debe existir un sector civil trabajando junto al sector militar que se considere no competitivo, sino complementario, como en los países más avanzados del mundo.
Maciel Padilla advierte que, en la medida en que el entorno operativo de las Fuerzas Armadas se vuelve cada vez más complejo, México requiere contar con un Estado Mayor Conjunto que represente una reorganización del sector militar en el país.
“En lugar de un secretario de Defensa y uno de Marina, sería conveniente explorar la posibilidad de que hubiera un solo secretario de Defensa supervisando tres departamentos diferentes [aire, mar y tierra], para lograr una mayor coordinación e interoperabilidad de sistemas, con el fin de llevar a cabo tanto operaciones militares conjuntas, como combinadas”, enfatiza el diplomático.
No obstante, acota que esta reorganización es un tema político sensible, que no requiere necesariamente que en México se designe a un secretario de Defensa civil. “Sería suficiente un acuerdo al interior de las Fuerzas Armadas para que tenga lugar una rotación periódica entre los líderes de los departamentos para asumir esta posición”, apunta.
“Se requiere que haya complementariedad [entre las Fuerzas Armadas] para abordar los desafíos actuales y futuros en materia de seguridad e inteligencia, y en este sentido, es importante trascender la idea de que la inteligencia equivale al espionaje político.”
Como información vital para el proceso de toma de decisiones en materia de seguridad nacional, el país requiere un servicio de inteligencia externa bajo la presidencia de la república para proporcionar al Ejecutivo información oportuna y confiable sobre el impacto de los eventos internacionales, argumenta Maciel-Padilla.
Entonces, es necesario crear una agencia de inteligencia orientada al exterior, separada, y mantener la actual institución de inteligencia, predominantemente inteligencia interna, en la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC), para abordar desafíos domésticos y tareas de contrainteligencia para identificar y neutralizar actividades de agencias de inteligencia extranjeras que operen en territorio mexicano.
Contar con agencias separadas de inteligencia externa e interna, a su vez, implica la necesidad de un Sistema de Inteligencia Nacional para coordinar cada una de las unidades de los departamentos federales, cuyos análisis individuales requieren ser integrados para generar estimaciones nacionales sobre un tema determinado.
Mientras se crea una agencia de inteligencia exterior, es esencial que la Secretaría de Relaciones Exteriores cree una unidad de inteligencia que permita la integración de toda la información producida por las representaciones de México en el extranjero, para contar con una perspectiva global sobre asuntos políticos, económicos, sociales y militares en todo el mundo.
La creación de un servicio de inteligencia enfocado al exterior plantea la pregunta de por qué México necesita dicha institución, dada su capacidad limitada para influir en los desarrollos mundiales.
La respuesta es que, en primer lugar, México no necesitaría dedicar recursos considerables a la inteligencia externa porque, en el contexto de un siglo XXI globalizado, se requiere capacidad de examinar interconexiones y circuitos de retroalimentación que pueden ocasionar que pequeños desarrollos muten en grandes peligros.
Incluso si México tiene sólo una capacidad limitada para influir en los eventos en el extranjero, es extremadamente difícil argumentar que el país estaría mejor sin información.
Un elemento fundamental para la coordinación de políticas sobre este tema, es la operación del Consejo de Seguridad Nacional (CSN) directamente bajo la presidencia, con personal permanente de especialistas en temas y áreas del mundo que brinden información al presidente sobre asuntos relevantes en el extranjero y, a su vez, guíen al Ejecutivo y a los miembros del CNS con respecto a la información que se debe solicitar a las agencias de inteligencia del Estado mexicano.
Esto está en línea con el objetivo de crear un Sistema Nacional de Inteligencia que permita mostrar al público el papel vital que desempeña este tipo de instituciones (en oposición al espionaje político), y crear así la oportunidad de atraer talentos, los mejores cuadros de jóvenes profesionales que deseen unirse al servicio.
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Para hacer frente a la inseguridad, la agenda para las Fuerzas Armadas en el futuro debe contener lineamientos claros que establezcan que estas solo pueden proveer infraestructura, plataformas electrónicas e información de inteligencia a las fuerzas de seguridad civiles, para que sean estas las que en última instancia lleven a cabo investigaciones, arrestos e incautaciones, así como destrucción de cultivos, en relación con el narcotráfico.
Una alternativa podría consistir en que los militares trabajarían con pequeñas unidades de la policía en los estados, previamente investigadas y certificadas, las cuales irían creciendo a medida que avanzara el proceso de profesionalización.
La responsabilidad de los militares consistiría solo en proporcionar infraestructura y apoyo, para que las fuerzas civiles de seguridad llevaran a cabo el trabajo policial, con lo cual se protegería a las Fuerzas Armadas.
Es entendible que los militares, al estar subordinados a la autoridad civil, respondan a sus órdenes, pero eso no cancela la posibilidad de dejar atrás la pasividad y activamente presentar al liderazgo civil (no necesariamente conocedor de los temas de seguridad) otras opciones, puntualiza el experto.
Maciel-Padilla, asesor de seguridad del subsecretario para América del Norte concluye que la pandemia del coronavirus es sólo un recordatorio de cuán crucial es prestar atención al entorno externo y cuán importante es alinear las capacidades de México para enfrentar una realidad externa nueva y más desafiante.
Paloma Mendoza Cortés, doctora en estudios organizacionales por la UAM, opina que la Ley de Seguridad Nacional tiene muchas lagunas y carece de cuestiones esenciales para coordinar acciones en la materia, por lo que el gobierno responde a situaciones de crisis –como el caso del general Cienfuegos– con más burocracia con la creación del Grupo de Alto Nivel de Seguridad y el Grupo de Coordinación Operativa.
“Ambos organismos para regular el intercambio de inteligencia dentro del Consejo de Seguridad Nacional, solo burocratizan la coordinación interagencial en materia de seguridad nacional y la relación bilateral entre México y Estados Unidos”, remata.
Afirma que la dispersión de los organismos del Estado que velan por la seguridad nacional y producen inteligencia estratégica (Sedena, Marina, CNI, SRE, UIF, etcétera). “Cada agencia es un mundo, la seguridad está muy politizada y burocratizada”, cada quien está encerrado en su propio mundo y solo trabajan para sí mismos, ni siquiera en los Centros de Fusión de Inteligencia, que al final llevan la peor parte.
Por ejemplo, en el caso de la pandemia del Covid-19, “no hay duda de que el presidente López Obrador recibió informes de inteligencia sobre su inminente llegada a México y aun así pasaron muchos días antes de que se tomaran medidas de contención”, refiere la investigadora.
Por otra parte, plantea que la reforma a la Ley de Seguridad Nacional debe contemplar la cooperación interagencial, ya que hay mucha rivalidad entre las entidades por cuestiones presupuestales, por méritos y en el plano político. “No existen mecanismos apropiados que fomenten con incentivos la cooperación, aduce.
Por ejemplo, dice, en el CNI han tenido muchos problemas, se ha filtrado información a medios de comunicación, han habido muchas destituciones y eso habla de inestabilidad. Empleados del CNI que buscan con recursos propios actualizarse, eso indica que la Escuela de Inteligencia no está funcionando adecuadamente.
“No se debe de aspirar a subordinar los servicios de inteligencia a nadie más que no sea el presidente de la República, ni de crear más supervisión, controles y burocracia”.
