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Hoyos negros en el presupuesto público

Jorge Torres
México es uno de los países latinoamericanos que menos controles ejerce sobre sus funcionarios públicos y, por lo tanto, sobre el presupuesto que éstos manejan en la administración

 

 


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El nivel de control del presupuesto de México está por debajo del que practican países como Costa Rica, Colombia, Guatemala y El Salvador, de acuerdo con el Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria, un documento elaborado por organizaciones no gubernamentales y universidades de ocho países de América Latina.

La versión más reciente del índice presupuestario fue la que se elaboró el año pasado y en la que México aparece en un ranking de países con problemas de transparencia y poca voluntad para sancionar a funcionarios públicos negligentes o corruptos.

El documento es el resultado de una encuesta de percepciones que tienen investigadores y analistas en torno a las condiciones de la transparencia presupuestaria en Argentina, Colombia, Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Perú y México.

Entre los objetivos de este estudio —la tercera versión desde 2001—, se encuentran evaluar el grado de transparencia en el gasto público nacional e identificar las áreas específicas del presupuesto con menos transparencia, con el fin de contribuir con estadísticas que sirvan “para que los gobiernos puedan trabajar en soluciones concretas”.

La organización que se encargó de elaborar el capítulo México sobre transparencia presupuestaria del Índice Latinoamericano fue Fundar, Centro de Análisis e Investigación Probabilística, la misma organización no gubernamental que alertó sobre el desvío de recursos públicos de la Secretaría de Salud a Provida.

“Tenemos la convicción de que la realización de estudios independientes sobre la transparencia de los presupuestos puede agregar un valor significativo a la discusión y prácticas presupuestarias, así como a las posibles reformas que distintos países realicen en esta materia.

“Es un mecanismo para revelar las fallas en la comunicación de las decisiones sobre cuentas públicas del gobierno y brindar alternativas para fortalecer la participación social en la asignación del gasto”, se lee en el documento.

Una de las características del estudio es que enlista las recomendaciones que hacen los autores a los gobiernos aludidos en el informe.

En el capítulo México las recomendaciones van en el sentido de “fomentar más claramente la rendición de cuentas por parte de los funcionarios públicos; fortalecer la capacidad de sanción del órgano de auditoría y fomentar la evaluación integral del gasto público”, y catalogan como un “área crítica” la falta de control sobre los “funcionarios federales”.

“Una de las grandes fallas del sistema presupuestario en México ha sido la incapacidad de las instituciones para aplicar la ley cuando se cometen irregularidades. Las irregularidades se encuentran y se documentan y, posteriormente, las dependencias encargadas de sancionar no aplican las multas ni inhabilitan a los funcionarios responsables.

“Para promover una rendición de cuentas eficaz, es necesario reformar el marco legal a fin de restar la autoridad de sanción a las secretarías de Hacienda (que multa) y de la Función Pública (que inhabilita), y facultar a la Auditoría Superior de la Federación para hacerlo.

“De lo contrario, seguiremos teniendo un marco legal en el cual el Poder Ejecutivo es el último y único responsable de sancionar al Poder Ejecutivo en casos de corrupción e irregularidades administrativas.

“Podría pensarse en crear una fiscalía especial a cargo del Poder Judicial para casos de corrupción. Lo que sí es indispensable es que estas reformas establezcan y delimiten claramente las funciones en la ley y establezcan los mecanismos de sanción”, concluye el informe sobre México.

Mariana Pérez, la coordinadora del Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria, explica que desde 2001, fecha en que se publicó la primera versión del estudio, México continúa con problemas de transparencia y controles presupuestarios. “México está reprobado desde entonces”, dice.

La académica matiza la crítica sobre la base de las variables que encontró en el estudio. “No se puede hablar de que todo es negro o es blanco y esto tiene que ver con los procesos propios del presupuesto; hay fases más transparentes que otras y procesos específicos en el presupuesto que son más oscuros que otros.

“El último estudio arroja que un proceso que se encuentra oscuro es el control sobre los funcionarios públicos. En este sentido ha sido posible detectar casos de corrupción concretos y lo que se percibe como una falla clara es la penalización de los funcionarios”, se queja la investigadora.

Mariana Pérez señala que la presentación de la información presupuestaria es poco clara, no obstante que el gobierno lo hace en los tiempos adecuados.

“Aunque México cumple con muchos estándares internacionales en cuanto a la presentación y tiempos de la información presupuestaria, es decir, el proyecto de presupuesto que entrega el Ejecutivo al Legislativo se puede conocer ese mismo día; sin embargo, la oportunidad de la información no lo es todo, muchas veces el presupuesto se percibe opaco porque es difícil entenderlo.

“No se trata de documentos que sean de fácil acceso ni en el que el Ejecutivo publique un presupuesto que sea más abierto como explicativo, aunque la información esté muy en forma con los estándares internacionales, ésta sigue siendo complicada e inaccesible para el público en general”, precisa la investigadora.

“Además -continúa-, es difícil relacionar el presupuesto con metas de políticas públicas específicas; tú no puedes saber exactamente el impacto que está teniendo el presupuesto en la realidad, en ese sentido la falta de indicadores que determina el impacto presupuestal es muy necesario.”

En torno a la participación del Poder Legislativo en los mecanismos presupuestarios, la investigadora de Fundar dice que los legisladores se han involucrado más durante los últimos años en la discusión del presupuesto, “de manera que ha representado un contrapeso más fuerte de lo que había sido en años anteriores”.

“Sin embargo hay problemas; la discusión del presupuesto sigue centrándose en la Comisión de Presupuesto y esto implica un proceso muy poco participativo y opaco porque es difícil saber qué se discute y cómo se discute.

“Otro problema, que no es sólo de México, es que una gran parte del presupuesto ya viene asignada, realmente los cambios que el Legislativo pueda hacer no son tan grandes”, señala Mariana Pérez.

“El margen de maniobra es muy chico”, coincide con Mariana Pérez la directora general de Fundar, Elena Hofbauer, quien asegura que los niveles de transparencia han mejorado en los últimos años.

“El índice de transparencia refleja que a lo largo de los últimos cinco o seis años la transparencia y el acceso a la información del presupuesto público ha ido mejorando”, aclara.

Sin embargo, critica los mecanismos internos del presupuesto que lo vuelven opaco y ensombrece los avances.

“Ya cuando te metes dentro de las instituciones, dentro de las dependencias y al seguimiento de rubros muy específicos del gasto, la cuestión se vuelve mucho más complicada; nosotros el año pasado hicimos un seguimiento a recursos que la Cámara de Diputados etiquetó para VIH Sida y le dimos seguimiento dentro de algunos hospitales a los cuales el Ejecutivo decidió asignarles estos recursos etiquetados. La Cámara dijo: le vamos a aumentar 100 millones a VIH y el Ejecutivo dijo: esos millones se van a distribuir de esta manera.

“Nosotros tratamos de darle seguimiento a ese incremento al presupuesto que lo ejercían instituciones de la Secretaría de Salud, como Nutrición, Cancerología, Iner, etc., y resultó ser muy complicado tratar de entender en qué se estaban usando esos millones de pesos y tener un desglose de qué es lo que estaba pasando con esos recursos dentro de cada institución, cómo se estaban reasignando y como se estaban reportando.

“Había una serie de problemas, que eran por ejemplo que los recursos salían etiquetados para VIH para usarse en medicinas y la institución decía: yo voy a reclasificar esos recursos para usarlos en materiales; les daban la reclasificación y aún así quedaban etiquetados para VIH, pero no se usaban para nada relacionado con la epidemia.

“Al clasificarlo de esta manera -en vez de ir para medicina, iba para materiales, que podían ser materiales de limpieza-, el objetivo inicial para el cual estaban etiquetados no se respetaba.

“Entonces, en el ejercicio del gasto la lógica operativa del día a día y de cómo usar los recursos en instituciones que tienen que mantenerse funcionando todos los días impone dinámicas muy diferentes y hace que la transparencia sea mucho más difícil que darle seguimiento a gastos específicos, y pone en duda los mecanismos de revisión de cuentas, porque vale la pena decir que esos recursos que se usaron para cloro en vez de para medicinas aún así aparecen etiquetados para VIH en la cuenta pública”, explica Hofbauer.

“Este es un problema mayúsculo, un problema sistémico. Este ejercicio lo hicimos a lo largo del año pasado en el presupuesto de 2005”, comenta la directora de Fundar, y señala que la reclasificación de los recursos está permitido por la normatividad.

“Por eso son problemas sistémicos, no de corrupción, de desvío de fondos, mal uso de fondos, no. Son fallas sistémicas que permiten la opacidad. Un funcionario puede utilizar recursos públicos con cierto margen de discrecionalidad aceptado por la normatividad, y se puede hacer que un tema prioritario pierda cierta relevancia, que no sea siquiera un acto de corrupción, que sea simplemente un acto que tiene un efecto directo en vidas de personas con lo cual es más que suficiente”, concluye la investigadora.

 

 

Publicado: Abril 2a quincena de 2006 | Año 4 | No.54



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