Claudia Gómez Godoy*
El plan para despojar a comunidades, ejidos, pueblos indígenas y campesinos de sus tierras y territorios comenzó hace poco más de 20 años, con la aprobación en 1992 de reformas al Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la promulgación de una nueva Ley Agraria. Sin embargo, y pese al ataque sistemático a la propiedad social, la reforma al campo no ha cumplido ninguno de los objetivos con los que se promovió: la tierra no se vendió (en 82.4 por ciento de los ejidos en donde se reportó circulación de la tierra, ésta se dio entre los propios miembros del ejido, y en 54.1 por ciento las transacciones se dieron con personas ajenas al ejido; las transacciones de tierras han involucrado apenas 2.9 por ciento de los 105 millones de hectáreas que pertenecen a ejidos y comunidades: Héctor Manuel Robles Berlanga, “Saldos de las reformas de 1992 al Artículo 27 constitucional”, Estudios agrarios. Revista de la Procuraduría Agraria, página 147); los ejidos y comunidades en su gran mayoría (cerca del 70 por ciento de los núcleos agrarios que decidieron ingresar al Programa de Certificación de Derechos Ejidales lo hicieron para definir la perimetral; no parcelaron, mantuvieron sus tierras de uso común y no optaron por el dominio pleno) decidieron mantener la propiedad colectiva de las tierras; la tierra se siguió repartiendo, permitiendo el acceso a la tierra a 2.1 millones más de sujetos agrarios (de 1992 a 2001 la superficie parcelada por sujeto agrario pasó de 9.1 a 8.5 hectáreas, y para 2007 había disminuido a 7.5 hectáreas; en 16 años los predios de ejidatarios y comuneros perdieron 21 por ciento de su tamaño, ídem, página 140); y tampoco se alcanzó el propósito de capitalizar a ejidos y comunidades (disminuyó la superficie de labor, el número de bordos para abrevadero, la existencia de tractores, el equipamiento ganadero y el número de bodegas por núcleo agrario, ídem, página141). En términos de objetivos es considerado un fracaso por los privatizadores (en la iniciativa de Felipe Calderón presentada 3 días antes de su salida, se señala en la exposición de motivos: “a casi 20 años de la entrada en vigor, una gran cantidad de ejidatarios no son propietarios de su parcela, por lo que se encuentran limitados jurídicamente para ejercer las facultades de dueño que les permitirían tener el dominio absoluto sobre sus tierras”).
Con todo y el fuerte ataque a la propiedad social, hoy en día en México más del 54 por ciento del territorio nacional se encuentra en manos de ejidos y comunidades. Esta situación ha significado un problema para quienes han visto en la propiedad social un obstáculo para el desarrollo de sus proyectos de explotación de los recursos y para el acaparamiento de tierras. Son las personas ejidatarias y comuneras quienes tienen derecho a decidir sobre el uso y destino de sus tierras a través de su máxima autoridad que es la Asamblea Ejidal o Comunal.
La finalidad de la recientemente aprobada reforma energética (la de 2013 es una reforma constitucional cuya iniciativa fue presentada por el presidente Enrique Peña Nieto el 12 de agosto de 2013, fue aprobada por el Senado de la República el 11 de diciembre de 2013 y por la Cámara de Diputados 1 día después; el 18 de diciembre de 2013, con la aprobación de 24 congresos locales, la reforma fue declarada constitucional por el Poder Legislativo Federal; fue promulgada por el Ejecutivo el 20 de diciembre de 2013 y publicada al día siguiente en el Diario Oficial de la Federación) es permitir a los capitales privados la intervención en áreas estratégicas, que antes estaban reservadas a la nación, fundamentalmente en materia de hidrocarburos, gas y generación de energía eléctrica. Al mismo tiempo constituye un peligro para la propiedad social y es un paso más –quizá el más grande y profundo– en la tendencia privatizadora y de despojo de las tierras agrarias y recursos naturales, y es, al mismo tiempo, un ataque a la Asamblea Comunal o Ejidal como espacio de toma de decisiones y forma de organización social y política.
Según la nueva legislación, las empresas y personas que deseen realizar actividades de hidrocarburos y energéticas deberán intentar negociar y acordar con los propietarios y titulares de los derechos reales, ejidales o comunales la contraprestación, los términos y las condiciones para el uso, goce o afectación de los terrenos, bienes o derechos necesarios para realizar sus actividades, pues las asignaciones y contratos no les otorgan la propiedad de la superficie.
Es importante que los ejidos y comunidades comprendan que un primer paso que las empresas tienen que hacer es tratar de llegar a acuerdos y convenios de ocupación temporal con los dueños de las tierras, así lo establece la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Energía Eléctrica, que determinan que: “Cuando estén involucrados terrenos, bienes o derechos sujetos a los regímenes previstos en la Ley Agraria” (artículo 102 de la Ley de Hidrocarburos y artículo 75 de la Ley de la Industria Eléctrica), la autorización para el uso, goce o afectación, deberá sujetarse a las formalidades previstas en las fracciones VII a XIV del artículo 23 de la Ley Agraria, es decir, por medio de las llamadas Asambleas Duras o de Formalidades Especiales (deberá ser expedida por lo menos con 1 mes de anticipación a la fecha programada para la celebración de la Asamblea; para la instalación válida en primera convocatoria deberán estar presentes cuando menos tres cuartas partes de los ejidatarios; en segunda o ulterior deberán estar presentes cuando menos la mitad más uno de los ejidatarios; los acuerdos se tomarán con el voto aprobatorio de dos terceras partes de los asistentes a la Asamblea.). Por otro lado, la legislación agraria señala: “Queda prohibido autorizar la ocupación previa de tierras aduciendo que, respecto de las mismas, se tramita expediente de expropiación, a menos que los ejidatarios afectados o la Asamblea, si se trata de tierras comunes, aprueben dicha ocupación” (artículo 95 de la Ley Agraria). Estos dos requisitos dan elementos para que las asambleas nieguen la entrada de estos proyectos; sin embargo, si no hay información, pero sobre todo si no hay resistencia, los ejidos y comunidades agrarias, pueblos indígenas y campesinos pueden ser engañados para firmar acuerdos de explotación, ocupación temporal o servidumbre y hacerlo de manera voluntaria.
El despojo no es de utilidad pública
Si los dueños de las tierras se niegan –y esta es la parte más peligrosa de las nuevas leyes– las empresas podrán imponer una servidumbre legal (artículos 106 y 109 de la Ley de Hidrocarburos y artículos 81 y 82 de la Ley de Energía Eléctrica), la cual se puede decretar por vía jurisdiccional o administrativa (jurisdiccional ante un Juzgado de Distrito o el Tribunal Unitario Agrario que corresponda; y administrativa con la mediación de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Territorial y Agrario), aún en contra de la voluntad de los propietarios, sin tener información completa sobre los impactos ambientales y sociales que como consecuencia de la explotación de gas, petróleo o generación de electricidad puedan traer a sus territorios estas obras. Las empresas privadas y públicas, argumentando “utilidad pública”, podrán despojar a los ejidos, comunidades, pueblos indígenas o a propietarios privados de sus tierras, sin importar el uso que ellos hayan destinado para sus tierras o que de ellas dependa su subsistencia.
Tanto la Ley de Hidrocarburos (Diario Oficial de la Federación, 11 de agosto de 2014, artículo 96) como la Ley de la Industria Eléctrica (Diario Oficial de la Federación, 11 de agosto de 2014, artículo 71) determinan que sus actividades son “de utilidad pública”, “interés social” y “orden público”, por lo que tendrán preferencia sobre cualquier otro uso que implique el aprovechamiento de la superficie o del subsuelo de los terrenos para la realización de las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, así como la prestación del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, aunque en realidad se trate de “utilidad privada”, pues son los privados los que realizarán estas actividades y no el Estado.
Imposición de modalidades a la propiedad
En la nueva legislación se introducen diferentes opciones que las empresas petroleras y energéticas tendrán a su alcance para ocupar las tierras y realizar sus actividades, y dependerá de la etapa en la que se encuentre el proyecto como se determine la que es más idónea. Para la exploración podrán realizar un acuerdo de arrendamiento o imponer una servidumbre legal; para la etapa de desarrollo, un acuerdo de ocupación temporal; y para la operación, la expropiación o compra de los terrenos, tal como ya sucede en materia de concesiones mineras (Secretaría de Energía, Guía de ocupación superficial. Alianzas estratégicas para la promoción y desarrollo de la competitividad del sector minero mexicano: www.economia.gob.mx/files/comunidad_negocios/industria_comercio/informacionSectorial/minero/guia_de_ocupacion_territorial_0513.pdf). Aunque estas modalidades tienen naturaleza jurídica distinta, la finalidad es la misma e implica restricciones al uso y disfrute de las tierras. Las empresas podrán emplear las figuras de “arrendamiento, servidumbre voluntaria, ocupación superficial, ocupación temporal, compraventa, permuta y cualquiera otra que no contravenga la ley” y que considere idónea para el proyecto.
Aunque en la legislación secundaria se eliminó la referencia a la expropiación de las tierras, ello no impide que las empresas puedan solicitarla al Estado por causa de “utilidad pública”, además de que es una de las causales que ya establecía la Ley Agraria: “Los bienes ejidales y comunales podrán ser expropiados por alguna de las siguientes causas de utilidad pública: IV. Explotación del petróleo, su procesamiento y conducción, la explotación de otros elementos naturales pertenecientes a la nación y la instalación de plantas de beneficio asociadas a dichas explotaciones” (Ley Agraria, artículo 93, fracción IV).
Las posibilidades de defensa
La primera estrategia de defensa será la que puedan dar los ejidos, las comunidades y los pueblos indígenas desde sus propios frentes; recordar que cualquier autorización para el uso, goce o afectación de tierras agrarias deberá pasar por la aprobación de una Asamblea Dura Ejidal o Comunal, y en el caso de los pueblos indígenas, por un proceso de consulta previa, libre e informada, lo que puede fortalecer la defensa de las tierras siempre y cuando los distintos sujetos agrarios e indígenas estén atentos, informen a sus asambleas y nieguen la entrada de las empresas en las primeras etapas de un proyecto. En el caso que se intente por la imposición forzosa de servidumbres legales o cualquier otra modalidad, los pueblos tienen la resistencia y algunas acciones jurídicas como el amparo colectivo para ir ante los tribunales a discutir sobre la violación de derechos fundamentales y la constitucionalidad de actos de imposición de proyectos, que afectan otros derechos constitucionalmente reconocidos como el derecho al agua, la alimentación, la vivienda, el trabajo, el medio ambiente sano o la cultura, entre otros.
Esperemos que los pueblos y comunidades tengan la fortaleza y claridad para que al igual que lo hicieron con la reforma al campo en 1992, las pretensiones capitalistas de despojo y privatización se topen con la voluntad colectiva de ejidos, comunidades y pueblos indígenas que han sabido defender sus territorios como una forma de defender la vida, la colectividad, el amor a la tierra y lo más sagrado que se encuentra en cada una de las piedras del territorio.
Claudia Gómez Godoy*
*Abogada litigante en materia de derechos humanos colectivos, integrante del Colectivo de Abogad@s
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Contralínea 406 / del 05 al 11 de Octubre 2014
