Agroindustrias y agroempresarios de Tamaulipas, Chihuahua, Jalisco y Sinaloa acaparan los subsidios a la producción, comercialización y energéticos del Programa de Atención a Problemas Estructurales, revelan informes oficiales. La Auditoría Superior de la Federación critica que el esquema de “atención” carece de indicadores y población objetivo
Más de 12 mil millones de pesos entregados mediante el Programa de Atención a Problemas Estructurales en los procesos productivos y de comercialización de los sectores agropecuario y pesquero en México carecen de indicadores y población objetivo, revela el informe de la fiscalización de la Cuenta Pública 2008. Además, el Banco Mundial documenta que los subsidios entregados por esta vía son acaparados por los grandes empresarios.
La Auditoría Superior de la Federación (ASF) reprueba el uso de más de 12 mil millones de pesos de los recursos ejercidos a través del programa, durante el segundo año de ejercicio de la administración de Felipe Calderón al frente del Ejecutivo. El esquema es operado por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa), actualmente encabezada por Francisco Javier Mayorga Castañeda.
El Informe del resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2008 –presentado ante el Congreso de la Unión por Juan Manuel Portal Martínez, titular de la ASF, en febrero pasado– muestra que los indicadores presentados por la Sagarpa al órgano fiscalizador no permiten medir la eficacia y los impactos que ha tenido el esquema en el campo mexicano ni en el sector pesquero del país.
Ese año fiscal, el Presupuesto de Egresos de la Federación destinó 12 mil 297 millones 968 mil 900 pesos para que fueran compensadas las “deficiencias estructurales” de los procesos productivos y de comercialización en ambos sectores, sin que se pudieran medir “cabalmente” los resultados.
Libby Haight, investigadora de la Universidad de California, Santa Cruz, e investigadora de la Asociación Civil Fundar, dice que ésta no es la primera vez que se evalúa el programa y que han sido pocas las observaciones que han incorporado para mejora del proyecto. Entre los principales conflictos que detecta, es que “hay fuertes problemas de transparencia y de concentración en la distribución de los recursos”.
Víctor Suárez Carrera, presidente de la Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de Productores del Campo (Anec), dice que el programa es un “engaño” que favorece la compra de cosechas a bajo precio y fomenta el “turismo” de granos para suministrar a las plantas procesadoras de las trasnacionales.
Respaldo de evaluación
Durante el mismo año en que se ejerció el dinero auditado, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) determinó que era necesario definir y cuantificar la población potencial y objetivo, con el propósito de una mejor focalización de los recursos.
A través del Informe de la evaluación específica de desempeño 2008 –elaborado por el investigador Antonio Yunez Naude, de El Colegio de México–, el Coneval indica que los subsidios de este programa “se han concentrado en regiones y productores con altos niveles de mecanización, superficies grandes de tierra y actividades productivas mejor insertadas en los circuitos de comercialización, lo que va en detrimento del fomento de la competitividad y uso eficiente de los recursos”.
Con esta apreciación coincide el Banco Mundial en su Análisis del gasto público en el desarrollo agrícola y rural, y agrega: “Es limitada la disponibilidad de bases de datos de familias y productores con información tanto de programas de apoyo agrícola como de indicadores de riqueza o bienestar de la familia o el productor que permitan realizar un análisis de su distribución”.
El informe con folio 51902-MX de la institución financiera –cuya copia posee Contralínea– precisa que hay una “concentración extrema” de los beneficios de todos los programas. “El decil de productores más pobres recibe de Ingreso Objetivo (uno de los subprogramas) la décima parte de un 1 por ciento, y fracciones igualmente insignificantes de los otros programas.
“En el otro extremo de la distribución, el decil de productores más ricos recibe los siguientes porcentajes de transferencias: 45 por ciento del Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo); 55 por ciento del Programa de Desarrollo Rural de Alianza; 60 por ciento de los subsidios a energía e hidrológicos, y 80 por ciento del esquema Ingreso Objetivo”, indica el Banco Mundial. Dichos programas entran en operación bajo el Programa de Atención a Problemas Estructurales.
Violeta Rodríguez del Villar, investigadora del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, coincide con Libby Haight y agrega que hay una “perversión” en el uso de los recursos públicos.
“En México hay un problema: aun cuando se define la población objetivo, (el apoyo) no llega a ésta, porque no se toman en cuenta las condiciones específicas en las que vive la población que debe ser beneficiada”, dice la experta en presupuesto y gasto público.
Suárez Carrera, dirigente de la Anec, opina que la “discrecionalidad” con la que se manejan los recursos del programa podría acabar si se instituye un órgano colegiado que avale la toma de decisiones y la asignación de recursos, que por ahora quedan sólo en manos de la titular de Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (Aserca), Ana Graciela Aguilar Antuñano.
Los beneficiarios
Información de la propia Sagarpa expone que el Programa de Atención a Problemas Estructurales, también conocido como Apoyos Compensatorios, tiene el objetivo de “contribuir a que los productores agropecuarios y pesqueros incrementen sus márgenes de operación mediante la entrega de apoyos temporales que compensen sus ingresos y los costos de los insumos energéticos, para fortalecer su participación en los mercados y darles certidumbre en sus procesos de comercialización”.
No obstante, el informe de la ASF asegura que Aserca –órgano descentralizado de la Sagarpa encargado de canalizar y operar los recursos públicos a los programas– “no contó con información sobre la población objetivo, diferenciando a los productores, compradores y comercializadores; tampoco con un listado único de beneficiarios que incluya la totalidad de los apoyos a la comercialización por productor para medir el incremento del ingreso por productor, considerando la totalidad de los apoyos directos e indirectos otorgados por el programa”, precisa la ASF.
Libby Haight comenta que, con estos resultados, vemos que el “Estado es el principal promotor de la desigualdad en el sector agroalimentario, pues la mayoría de los pequeños productores es excluido”.
Los más apoyados
A través de los distintos listados de Aserca y del de portal de internet “Subsidios al campo en México”, se puede identificar que el Procampo benefició a 5 millones 381 mil 821 de productores con 141 mil millones 752 mil pesos, durante el periodo de 1994 a 2008.
Agrícola Ohuira, empresa ubicada en Sinaloa, ha sido la más beneficiada del Procampo Tradicional, desde 1994 a 2008, con 23 millones 188 mil 920 pesos. Esta productora aparece dos veces en la lista del portal “Subsidios al campo en México”, toda vez que los recursos fueron entregados y divididos en el padrón por concepto de grano apoyado.
El monto asignado para la producción de caña de azúcar, maíz, “otros cultivos” y guanábana fue de 19 millones 692 mil 925 pesos. Lo que la coloca como la tercera productora más apoyada desde la firma del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Canadá y México. Otras 18 agroindustrias y Agrícola Ohuira acapararon apoyos por 251 millones 783 mil 846 pesos, según cálculos basados en los informes oficiales.
Del subprograma Ingreso Objetivo, los mismos informes oficiales indican que la empresa con mayores subsidios es Manuel Murua Sociedad de Solidaridad Social, que recibió 73 millones 20 mil 877 pesos para su producción en Coahuila y Durango, en el periodo de 2000 a 2007.
La suma total de los apoyos por éste, alineado a los Apoyos Compensatorios, alcanza los 20 mil millones 814 mil pesos, distribuidos entre 311 mil 850 productores, durante siete años de ejercicio del programa.
El representante de 60 mil pequeños y medianos campesinos y 160 empresas comercializadoras, incorporadas a la Anec, indica que el sector necesita de una “democracia económica”: una estructura que apoye la organización de los pequeños productores frente a los grandes; así como estructura y financiamiento que permitan la equidad en el mercado de negocios.
Cuotas energéticas a los más ricos
En el componente de “Energéticos agropecuarios”, también operado bajo el esquema de Apoyos Compensatorios, la ASF determinó que de los productores incluidos en el listado de 2008, hubo una subutilización de casi el 11 por ciento de la cuota energética aprobada.
Durante ese año fiscal, Aserca autorizó la asignación de subsidios a 380 mil 507 productores, de los cuales se entregaron a 340 mil 188 agricultores. Lo anterior significó una utilización del apoyo en un 89.4 por ciento del total de posibles beneficiarios. En este proyecto se contempla el subsidio energético por diésel, diésel marino y gasolina ribereña.
El Listado de beneficiarios de diésel agropecuario de Aserca, acumulado de 2003 a 2010, muestra que los estados con mayores recursos económicos y de producción fueron los más beneficiados. La lista es encabezada por Tamaulipas, con 819 millones 205 mil 328 pesos; Chihuahua, 743 millones 133 mil 60 pesos, y Jalisco, con 588 millones 247 mil 825 pesos.
La cifra total de los subsidios en toda la república sumó 6 mil 699 millones 32 mil 515 pesos. De estos recursos aprobados en poco más de un sexenio, las entidades menos beneficiadas fueron: Distrito Federal, con 1 millón 915 mil 327 pesos; Yucatán, 8 millones 308 mil 379 pesos; y para los productores de Guerrero, el estado más pobre del país, se asignaron 8 millones 452 mil 327 pesos.
La maestra en políticas públicas por la Universidad de Chicago, Libby Haight, dice que de este esquema, los grandes productores son los únicos que tienen ventaja; así también sucede con los incentivos para el uso de riego y fortalecimiento de los sistemas de riego.
Programa regresivo: Coneval
El Informe de la evaluación específica de desempeño 2008 al Programa de Atención a Problemas Estructurales, difundido por el Coneval, fue la primera evaluación externa en alertar sobre las deficiencias del esquema de apoyos. Desde ese año, precisó que, por la diversidad de los componentes del programa, sus beneficiarios son “heterogéneos”.
“El componente ‘Energéticos’ abarca a pescadores y agricultores, mientras que ‘Comercialización’ sólo cubre a un subgrupo de los primeros, así como a compradores de cultivos básicos. Lo anterior hace difícil determinar a una sola población (potencial u objetivo) y complica la ejecución del programa”, indica.
La institución encargada de evaluar la política de desarrollo social del país también critica la ausencia de estudios rigurosos de impacto en las evaluaciones externas del programa, que permitan analizar si el esquema ha contribuido a resolver los “problemas estructurales” que atiende.
El Coneval enfatiza sobre el subprograma Ingreso Objetivo, pues dice que es “extremadamente regresivo, ya que al atender sólo a una pequeña proporción de los productores excedentarios de granos y oleaginosas, afecta negativamente a los agricultores excluidos”.
En tanto, la respuesta institucional de la Sagarpa refuta la evaluación aprobada por el Coneval y justifica su ejercicio al decir que “refleja la incomprensión del programa, cuyo objetivo buscó en el año 2008: facilitar el acceso de los productores agropecuarios y pesqueros a los energéticos a precios competitivos”.
Además, asegura en el Documento de posición institucional de la evaluación específica de desempeño 2008, “dar certidumbre a los productores de granos y oleaginosas elegibles comercializados a precios de mercado, garantizando un ingreso objetivo mínimo y ordenar el mercado con transacciones comerciales oportunas que den certidumbre a los productores y compradores en los mejores términos de mercado; objetivo que se ha cumplido”.
El líder social, Suárez Carrera, también integrante de la campaña “Sin maíz no hay país”, es contundente: “Ya es hora de reconocer el fracaso de este modelo. Aserca debe contribuir en el ordenamiento del mercado basado en la soberanía alimentaria y que no sea en extremo monopolizado por los grandes productores”.
Esquema de precios
El Informe del resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2008 expone que luego de la apertura comercial y el retiro del Estado de las actividades productivas, tras la firma del Tratado de Libre Comercio con América del Norte, se consideró que el esquema de precios en el país obstaculizaba la eficiencia económica en la producción y comercialización agrícola.
A consecuencia de ello, en 1989 se eliminaron los precios de garantía y se redujeron sustancialmente los aranceles en productos como la cebada, el trigo, el maíz y el frijol. Además, se mantuvo el permiso de importación, y sólo los dos últimos granos conservaron precios de garantía por su importancia económica y social.
“La rápida liberación comercial puso al descubierto problemas estructurales en la comercialización de granos y oleaginosas”, descritas a continuación:
· Falta de conocimiento y experiencia de los productores y otros agentes privados en los procesos comerciales.
· Oferta de productos agropecuarios por ciclos agrícolas frente a un patrón de demanda doméstica estable en el tiempo, que provocan incrementos en los precios por acumulación de costos de almacenaje, conservación y financiamiento.
· Ineficiencias de la infraestructura de acopio, almacenamiento, empaque, conservación, distribución y transporte deficientes.
· Recursos restringidos para financiar los procesos de producción y comercialización de las cosechas a tasas competitivas internacionalmente.
· Fuerte competencia de los productos y subproductos agrícolas de importación, favorecida por los subsidios y las ventajas estructurales en precio, financiamiento, almacenaje y movilización en el tiempo frente a los productos nacionales.
