Desde el inicio de la gestión de la doctora María Elena Álvarez Buylla-Roces como directora del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), diversos columnistas –no necesariamente científicos– y medios de comunicación cuestionaron su enfoque, sus puntos de vista y abiertamente atacan su gestión, sus declaraciones y, en general, su trabajo [1]. Desde luego que la critica es fundamental para mejorar los procesos de administración y gestión de la ciencia, pero en buena parte la critica en los medios en contra de la directora de Conacyt proviene de personas que no participan en la investigación dentro de los 26 centros ni las universidades, ni son docentes o directivos ni mucho menos conocen la ecología de los procesos de producción, acceso, divulgación y generación del conocimiento científico ni de los mecanismos de evaluación de sus programas. Es decir, se trata de una crítica parcial y descontextualizada.
Como coincidencia temporal de los cuestionamientos, en la conferencia matutina del presidente del 21 de octubre de 2020, Álvarez-Buylla Roces dio a conocer que –por medio de 35 fideicomisos– empresas y otros particulares recibieron transferencias por 41 mil 624 millones de pesos; detalló que al menos la cuarta parte les fue asignada de manera directa, sin planes, identificación de prioridades ni estrategias regionales de dispersión. Por ejemplo, expuso que la empresa RH Mexico Simulation and Training recibió 1 mil 531.6 millones de pesos; IBM, Monsanto, Kimberly-Clark –que tuvo como presidente a Claudio X González Laporte–, Whirpool, Sigma, DTM Tecnologías, Planetarias digitales, Tec de Monterrey, 980 millones [2]. La transferencia de fondos se dio entre 2009 y 2020. Álvarez-Buylla también aclaró que la asignación a particulares generó inequidad en detrimento de estados pobres que no recibieron apoyo para la ciencia: el 1 por ciento recibió el 45 por ciento del apoyo. Añadió que algunos proyectos fueron pertinentes y se seguirían apoyando, pero subrayó que no atendieron problemas urgentes o prioritarios relacionados con salud y ambiente.
Por otro lado, entre 2012 y 2018 hubo una reducción de recursos en convocatorias abiertas de problemas nacionales, ciencia de frontera, ciencia básica y otros para que la comunidad científica pudiera acceder a éstos. En México, y como parte de la costumbre científica, el único mecanismo objetivo, incluyente, plural y equitativo para recibir recursos son las convocatorias que emiten tanto el Conacyt como las universidades, los centros públicos y privados, y otras instancias internacionales que apoyan estudios de posgrado, proyectos de investigación, publicaciones, foros, seminarios, etcétera. La regla de oro es la publicidad y la competencia, para que los comités de pares evalúen los proyectos y se asignen recursos que luego serán minuciosamente sometidos a control, revisión y comprobación. Ordinariamente, en las convocatorias no cabe la discrecionalidad ni la opacidad en la asignación de los proyectos de verdadero rigor científico y ético.
En esa conferencia matutina del 21 de octubre de 2020, fatídica para algunos, emergió la información primigenia de una entidad privada: la asociación civil Foro Consultivo Científico y Tecnológico (FCCyT) que recibió 82 millones de pesos mediante el fideicomiso de Fondo Institucional (Foins). Los 82 millones fueron transferidos por una excoordinadora del FCCyT cuando era directora adjunta del Conacyt (no menciona su nombre) [3].
La actual dirección de Conacyt dio un golpe de timón para: auditar los recursos públicos que se asignaron para la generación de conocimiento científico bajo mecanismos por lo menos opacos y sin la menor objetividad científica; denunciar públicamente las inconsistencias en el uso de dinero público para fines privados; la inequidad y discrecionalidad en la entrega de dinero a particulares.
Esta postura contrasta con la manera en que anteriores directivos han manejado la asignación de recursos a la comunidad científica en México. No obstante, el debate se ha tergiversado con señalamientos que dan la impresión de un “ataque a la comunidad científica”. Las investigaciones de la Fiscalía surgen en este contexto de probable uso ilícito de atribuciones, fondos públicos y falta de comprobación de gastos, sin entrar en detalles.
La (i)legalidad del Foro
En este contexto se inscribe la lucha del Foro Consultivo. Se trata de un organismo privado que recibe dinero público y realiza funciones tanto públicas como privadas. En su reportaje que toma como fuente documentos del propio FCCyT, Ricardo Balderas expone que la asociación civil suplantó el nombre de un órgano interno, aunque independiente en lo científico, que pertenece a Conacyt: “cuando nace la Ley de Ciencia y Tecnología (LCyT) y la Ley Orgánica del Conacyt, el 5 de junio de 2002, se menciona dentro de las mismas, que se debía conformar un Foro Consultivo Científico y Tecnológico con el objetivo de otorgar asesoramiento en la materia a diferentes espacios gubernamentales y al Conacyt. Ese foro estaría conformado bajo la figura de Órgano Colegiado Interno. Pero un par de meses después, el 27 de septiembre de ese mismo año, cuando la Ley de Ciencia y Tecnología ya había sido aprobada en el Congreso, Patricia Zúñiga Cendejas, quien quedaría como secretaria técnica del Foro Consultivo, constituido por dichas leyes, y José Antonio de la Peña Mena, entonces coordinador general, crearon frente al notario público Ángel Gilberto Adame López, la entidad jurídica Foro Consultivo de Ciencia y Tecnología, AC. En contra de la LCyT, dos meses más tarde, las autoridades en turno del Conacyt promovieron un estatuto que pretendió validar temporalmente a la AC” [2].
Balderas expone con datos y documentos todas sus afirmaciones; entrevista a los integrantes del Foro y muestra información de sus intereses políticos y ligas con el PRI. No deja lugar a dudas: el Foro Consultivo de Ciencia y Tecnología es una entidad privada que se incrustó ilegalmente en el Conacyt, que debe mantener siempre su naturaleza pública; de lo contrario puede incurrir en responsabilidades civiles, administrativas o penales.
En este punto es importante recordar que los actos administrativos –de todas las autoridades dependientes de la administración pública centralizada y descentralizada– deben contar con requisitos que le dan validez: competencia, formalidad, determinación, objeto lícito, de acuerdo al interés público, fundamento, motivación; y ser emitidos sin dolo, error ni violencia. Desde luego, esos principios no se aplican a las asociaciones civiles.
En 2010, una reforma al artículo 22 del Estatuto Orgánico del Consejo (actualmente derogado) estableció que: “el Foro propondrá las bases de su integración, funcionamiento y organización, las cuales serán expedidas conjuntamente por su mesa directiva y el Conacyt. Para la materialización de sus actos el Foro se constituirá en una asociación civil” [5]. Ésta no aclaró si se trataba de una nueva figura o de la asociación civil –previamente constituida con ese nombre– para legalizar lo ilegal.
Este asunto presenta otro problema jurídico: ¿qué calidad tienen los actos previos del Foro Consultivo Científico y Tecnológico, AC, antes de junio de 2010? Y si no se trata del mismo [6], ¿quién constituiría la nueva AC establecida en el artículo 22 del ya derogado Estatuto Orgánico? La respuesta que sea tendrá implicaciones en los procesos legales de escrutinio al gasto público ejercido por el Foro privado, pues aunque el 17 de febrero de 2020 se expidió un nuevo Estatuto que en su artículo 39 contempla al foro como un órgano estrictamente dependiente del Conacyt [7], la naturaleza de los actos realizados por el FCCyT antes de 2020 era privada pero el dinero era de la hacienda pública.
Aunque en 2010 el FCCyT se incrustó en el Conacyt como una asociación civil sin la debida diligencia –pues en todo caso debió erigirse después de su fundamento legal y no antes–, el Conacyt, bajo la dirección de Enrique Cabrero (2013-2018), le otorgó financiamiento público. En un comunicado del 29 de julio de 2019, la dirección del Consejo señaló: “por usos y costumbres, y en el marco de las funciones y facultades que, por encima de la Ley de Ciencia, Tecnología e Innovación le atribuyen sus Estatutos, el FCCyT ha duplicado atribuciones que corresponden al Conacyt, sin que haya mediado solicitud alguna en los términos que mandata la ley aplicable” [8].
En este sentido, la primera interrogante estrictamente jurídica era ¿cuál es la naturaleza del Foro? ¿Se trata de un órgano de derecho público privado? Y la segunda: ¿tiene obligación el Conacyt de asignar recursos para el funcionamiento de la asociación civil cuyo nombre es exactamente igual a uno de sus órganos establecidos en la ley? Las respuestas pueden variar. Conacyt negó el derecho al Foro para recibir recursos públicos. Adicionalmente, en el comunicado, advirtió que el Foro se apropió (o al menos obtuvo ilícitamente) de la base de datos de los integrantes del Sistema Nacional de Investigadores: datos personales y correos electrónicos para comunicarse con ellos y convocarlos a distintas actividades “vulnerando de esta manera la confidencialidad, la integridad y la disponibilidad de datos amparadas en la Ley General de Protección de Datos Personales”.
En enero de 2019, el Conacyt sólo entregó recursos al FCCyT para eventos, seminarios, reuniones de trabajo, viáticos y auditoría, sin considerar conceptos de nómina, servicios personales, ni gastos de operación. Ante esto, los representantes de la AC promovieron un juicio de amparo indirecto. Cabe mencionar que, de conformidad con el ya derogado artículo 38 de la Ley de Ciencia y Tecnología, el Consejo debía dar los apoyos necesarios para garantizar el adecuado funcionamiento del Foro Consultivo Científico y Tecnológico.
Hasta ahora el FCCyT no ha revelado con exactitud las cantidades que han recibido a lo largo de su historia. Su excoordinador general dijo a Julio Astillero (24 de septiembre de 2021) que en el periodo 2014-2018 el Foro manejó recursos aproximados a 140 millones de pesos (35 millones anuales), de los cuales el 60 por ciento, o 20 millones anuales, se gastaban en nóminas y gastos operativos y el resto en proyectos (Franco aseguró no saber con exactitud el dinero que recibió en su periodo). [9]
La determinación de la Segunda Sala de la Corte
Ya entrados en el litigio de amparo, la demanda se tramitó ante el Juzgado Decimosexto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, con el expediente 1440/2019, y se les concedió el amparo para el efecto de que se otorgaran los recursos necesarios para garantizar el adecuado funcionamiento del Foro Consultivo Científico y Tecnológico. Aquí es donde surgen varias respuestas de parte de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el expediente 76/2021, pues determinó:
- En esos términos, por disposición del artículo 22 citado, se creó una colaboración público-privada, es decir, una relación de colaboración entre un órgano público y un sujeto de derecho privado, entre el Foro Consultivo Científico Tecnológico y la asociación civil en cuestión.
- Ahora bien, como se ha corroborado, la asociación civil quejosa se constituyó para llevar a cabo las funciones del Foro Consultivo Científico y Tecnológico previstas en los artículos 10 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, y 37 de la Ley de Ciencia y Tecnología, es decir se constituyó para ejercer funciones en nombre propio.
- Al respecto, se reitera que no es posible que una entidad privada se arrogue funciones públicas por iniciativa propia y sin la intervención del poder público. [10]
En este punto, la SCJN es clara, la función pública sólo se ejerce por las autoridades públicas; y aunque hay un margen de colaboración entre entes públicos y privados, no se puede sustituir, sin sustento ni fundamento legal, la función del ente público.
Finalmente, el amparo se sobresee (es decir, ya no procede) por la falta de materia legal para estudiar el fondo, pues en diciembre de 2019 se publicó el nuevo Estatuto Orgánico del Conacyt. Al respecto la Segunda Sala de la SCJN señala que el acuerdo del Estatuto Orgánico de 2010 perdió su vigencia, pues al modificarse el párrafo quinto del artículo 22 se derogó la porción normativa que establecía: “para la materialización de sus actos el Foro se constituirá en una asociación civil” [11]. Más adelante señala que derivado de ese cambio de situación jurídica, ya no es posible que la asociación civil quejosa ejerza las funciones del Foro Consultivo Científico y Tecnológico; consecuentemente, tampoco que ejerza los recursos públicos que corresponden a dicho Foro.
Otro aspecto puntual de la sentencia de la Corte es que determinó que el FCCyT no representa a la comunidad científica ni se limitan los derechos a gozar de los beneficios del desarrollo de la ciencia y la innovación tecnológica por la falta de asignación recursos. Ello, porque Gloria Soberón Chávez –en su carácter de quejosa– argumentó que “cualquier afectación al Foro Consultivo Científico y Tecnológico implica una afectación indirecta a la comunidad científica, al no encontrar representada de manera óptima su expresión para la consulta y elaboración de políticas públicas”. También aseguró “que si el Foro no cuenta con recursos suficientes para operar, la comunidad científica se queda sin el espacio para influir de manera efectiva en las decisiones gubernamentales” [12].
Al dar respuesta a los argumentos, la Segunda Sala estableció que “no se advierte que el Foro sea el centro en el que se desarrolla el conocimiento científico, en realidad este conocimiento se desarrolla desde otros centros públicos o privados y se puede expresar mediante el Foro, aunque no de manera exclusiva mediante éste”.
Agregó que “la disminución de los recursos con los que debe operar el Foro no tiene incidencia en la esfera jurídica de la quejosa, al no afectar su participación en la creación científica; pues el Foro no es un ente en el que se produce el conocimiento científico, sino que se trata solamente de un canal para expresar dicho conocimiento”. Y estimó que la asociación civil “no es el medio por el cual se materializa el derecho de la quejosa a gozar de los beneficios del desarrollo de la ciencia y la innovación tecnológica” [13].
En suma, la SCJN estableció claramente que el FCCyT no puede llevar a cabo funciones públicas y que no existe una afectación a la comunidad científica por la negativa a proporcionales recursos para su operación como asociación civil. De paso, subraya que el Foro no es ni mucho menos el órgano sine qua non de la producción y divulgación de la ciencia en México. Claramente la SCJN alude a la pluralidad de centros públicos y al universo de instituciones de generación de conocimiento.
El futuro de la ciencia y el inicio de una escabrosa discusión
El asunto del FCCyT visibiliza la desordenada gestión de la ciencia por parte del Conacyt y la captura del financiamiento público con mecanismos semi-ilegales, como ha quedado expuesto en este caso. Otro tema convergente es la centralización y discrecionalidad con el que algunos grupos se dicen representantes de una comunidad plural, regionalmente dispar y con intereses de investigación y búsqueda de capacidades académicas diversas. Por ejemplo, no se puede comparar el desarrollo científico de una normal rural con un centro público de investigación, aunque ambas son instituciones de educación superior. Es por ello que al conocer las cifras otorgadas a una asociación civil lo primero que surge es la indignación, pues mientras a la mayoría de la comunidad se le imponen reglas puntuales para el acceso a proyectos y financiamiento, a otros se les facilita y se les asignan cantidades millonarias directamente.
Es un hecho notorio que la ciencia en México nunca ha tenido un modelo integral, sistematizado y equitativo de generación del conocimiento, de divulgación y de recreación del conocimiento científico, que además tenga utilidad pública y responda a los problemas urgentes. Actualmente, la SEP y el Conacyt son los únicos referentes que señalan la ruta de posgrados de investigación y profesionalización –estancias, becas, proyectos de investigación individuales y colectivos– y que califican la creación y desarrollo de grupos de investigación y, sobre todo, otorgan financiamiento.
El Conacyt tiene 51 años de existencia y con la 4T intenta reorganizar y mejorar la gestión de la ciencia desde el ámbito federal. Es muy necesario que en esta discusión participe la mayor cantidad de agentes involucrados: integrantes del SNI, representantes de universidades públicas, coordinaciones de posgrado, gobiernos de los estados y sus sistemas estatales de ciencia y tecnología. No podemos dejar el micrófono sólo a varios comentaristas que poco conocimiento tienen de la ecología y gestión de la ciencia, ni recurrir a comparaciones descontextualizadas (“misil atómico contra la academia”, “persecución estalinista”). Tanto el rigor científico como los tiempos exigen apertura, escrutinio, objetividad y autocrítica. Bajo estas consideraciones debemos impulsar un diálogo franco sobre el presente y futuro de la formación, la gestión, el acceso al conocimiento abierto y, sobre todo, a las obligaciones que tienen diversos actores estatales y, por qué no, los empresariales para contribuir al desarrollo científico. No se trata de gremios ni de acusaciones infundadas, se trata de reconocer los errores y corregir. Más allá de a quiénes les guste o no la gestión de la doctora Álvarez-Buylla Roces al frente del Conacyt, el debate central es qué tipo de esquema de producción científica queremos y qué esfuerzos haremos para conseguirlo.
Lo que queda claro es que no podemos seguir en el modelo centralista y opaco de asignación de recursos. Por ello, si alguien tiene responsabilidad administrativa o penal, que sean las autoridades judiciales las que decidan. La sentencia de la SCJN ha sido un ejemplo de ello y ya veremos qué le depara a los integrantes del FCCyT acusados por la FGR. Si obraron ilícitamente, seguro habrá alguna sanción. Si es una acusación infundada, la ley les dará la razón.
*Doctor cum laude internacional en derechos fundamentales y libertades públicas por la Universidad de Castilla-La Mancha; miembro del Sistema Nacional de Investigadores del Conacyt (nivel 1); de la Society of Legal Scholars (Oxford, Reino Unido); del Instituto Mexicano de Derecho Procesa Constitucional y de la International Association of Constitutional Law, IACL-AIDC. Actualmente es profesor-investigador de la Facultad de Derecho Tijuana de la Universidad Autónoma de Baja California; integrante del Cuerpo de Investigación Justicia Alternativa y Social; y coordinador del PNPC doctorado en derecho procesal constitucional y derechos humanos.
Referencias
[1] Algunos ejemplos: El Universal, “Dirige Conacyt en la ilegalidad”: 02/08/1019, https://www.eluniversal.com.mx/ciencia-y-salud/ciencia/alvarez-buylla-dirige-el-conacyt-en-la-ilegalidad; 26/05/2021: https://www.eluniversal.com.mx/cultura/habra-leido-alvarez-buylla-la-republica-de-la-ciencia; “La Farsa del Conacyt”: https://www.elfinanciero.com.mx/opinion/raymundo-riva-palacio/la-farsa-del-conacyt/; otro sobre una efeméride: https://www.sdpnoticias.com/nacional/maria-elena-alvarez-buylla-che-guevara-criticas-twitter.html; sobre la supuesta “destitución” de Antonio Lazcano: https://www.eluniversalqueretaro.mx/ciencia-y-tecnologia/tras-criticas-conacyt-antonio-lazcano-es-destituido
[2] Véase “Auditorías a fideicomisos; se presentarán denuncias por corrupción. Conferencia presidente AMLO”. https://www.youtube.com/watch?v=aZfX_bPYufk
[3] Ibid, véase el momento 1:42:00 en adelante.
[4] El reportaje se integra de varias partes. Véase la correspondiente a “Un gobierno entre las sombras”: https://lamafiadelaciencia.poderlatam.org/2020/03/13/un-gobierno-entre-las-sombras.html
[5] Diario Oficial de la Federación: Estatuto Orgánico del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, 10 de junio de 2010.
[6] Al respecto, Balderas explica la cronología de la existencia legal del Foro. Véase la entrevista: https://play.acast.com/s/astillero-informa-con-julio-astillero/entrevistaaricardobalderas-23-septiembre-2021
[7] Artículo 39. En términos de la Ley y de la Ley Orgánica, el Foro es un Órgano Colegiado Interno del Consejo, autónomo y permanente de consulta del Poder Ejecutivo, del Consejo General y de la Junta de Gobierno. No tiene personalidad jurídica ni capacidad para obligarse. No contará con personal propio bajo sus órdenes, ni podrá adquirir bienes para sí. Su objetivo es promover la expresión de la comunidad científica, académica y tecnológica, así como de los sectores social, privado, productivo y de servicios, para la formulación de propuestas en materia de políticas y programas de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación.
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[8] Comunicado C 48/19 de la Dirección General de Conacyt, 29 de julio de 2019.
[9] Especial: científicos y FGR; entrevistas con exdirector del Foro y con investigador UNAM “https://www.youtube.com/watch?v=b0LPAstr1BU&t=1219s”
[10] Segunda Sala SCJN, Amparo en revisión 76/2021, pps. 48, 53, 60.
[11] Ibid, pp. 58.
[12] Ibid, pp. 80.
