El Congreso de la Unión incurre en falta legislativa. Al resistirse por más de tres años a expedir el reglamento del artículo 134 de la Constitución, diputados y senadores mantienen en la impunidad a los servidores públicos que se promocionan en la televisión y la radio a costa del erario
Gobernantes, funcionarios e incluso legisladores promocionan su imagen con el presupuesto público de manera impune; para ellos, no existe un catálogo de sanciones. Éste debería incluirse en el reglamento del artículo 134 de la Constitución, que hasta ahora los congresistas no han emitido.
Cuando en noviembre de 2007 se publicó el decreto que adicionaba el artículo 134 constitucional para prohibir la promoción personalizada de los servidores públicos, se estableció que la ley respectiva estaría lista 30 días después. Eso no ocurrió. Por ello, diputados y senadores se encuentran en falta legislativa.
No fue un olvido del legislador, sino un acto premeditado. Así lo reconoció el Instituto Federal Electoral (IFE) en su resolución CG543/2009:
“Fue voluntad del legislador el colocar a las autoridades o los servidores públicos (…) en un ámbito especial dentro del derecho administrativo sancionador electoral, pues respecto de estos entes, el Instituto tiene atribuciones para investigar y analizar si algunas de las conductas desplegadas resultan contrarias a derecho; sin embargo, no previó la posibilidad de que éste, en forma directa, impusiera alguna sanción por tales conductas.”
Diputados y senadores tienen hasta el 4 de julio para cumplir con el mandato constitucional y crear esa legislación. Después de esta fecha, están impedidos por ley a hacer modificaciones a las normas, pues el proceso electoral de 2012 arranca el próximo octubre para elegir al presidente de la República y a los integrantes del Congreso de la Unión. El próximo año, habrá, además, 13 elecciones locales.
De no hacerlo, el modelo electoral se mantendrá vulnerable frente a fenómenos graves, como la injerencia de los poderes públicos en la competencia por el voto, además de provocar un mayor desencanto de los ciudadanos en su democracia.
“El IFE ha resuelto muchos asuntos que se han tornado polémicos por lo difícil que ha sido explicar el porqué no se ha sancionado a los gobernantes y funcionarios infractores; para la opinión pública, eso es impunidad”, asegura el diputado Agustín Castilla Marroquín, representante legislativo del Partido Acción Nacional ante el IFE.
La gama de servidores públicos es muy amplia. Además de los gobernadores, alcaldes, secretarios de Estado, directores de paraestatales y de órganos autónomos y descentralizados, jueces y legisladores, está el presidente de la República, que en los últimos años ha multiplicado el gasto en comunicación social y publicidad de manera excesiva y discrecional.
Según el Presupuesto de Egresos y la Cuenta Pública respectivos, para el ejercicio 2007 se presupuestaron 643 millones de pesos y se ejercieron 1 mil 771 millones; en 2008, pasaron de 998 millones autorizados a 3 mil 461 millones aplicados, y en 2009, de 2 mil 112 millones a 5 mil183 millones de pesos, respectivamente. La recesión no lo ha impedido.
En 2006, último año de la administración de Vicente Fox, se presupuestaron 806 millones y se ejercieron 860 millones; tres años después, en 2009, el gasto en comunicación social y publicidad de la Presidencia de Felipe Calderón aumentó 501 por ciento.
Hasta ahora, los diputados y senadores han sido incapaces de llegar a acuerdos. Al desconfiar entre sí, mantienen el mismo estado de cosas
El priista César Augusto Santiago, presidente de la Comisión Jurisdiccional de la Cámara de Diputados, asegura, en entrevista, que las propuestas electorales de Felipe Calderón son ocurrencias y éste no tiene voluntad de discutir las iniciativas de los legisladores. Por estas razones, sostiene, “el proceso de dictaminación tiene que ser muy tardado, muy penoso. El presidente de la República no tiene otro objetivo que ver cómo pierde el PRI (Partido Revolucionario Institucional). No busca la salud de la legislación y del sistema electorales”.
Además, el diputado priista no cree necesaria la reglamentación del artículo 134 constitucional. “O seguimos pensando en antivalores, como la desconfianza y la persecución, o hacemos un sistema que esté sustentado en la confianza y en la no persecución de la gente”.
Iniciativas sin discutir
La reglamentación del artículo 134 constitucional es uno de los asuntos más reclamados por el IFE y por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, porque la promoción personalizada es una de las faltas que más comenten los servidores públicos. El tema no se discute en el Congreso, a pesar de que hay iniciativas al respecto.
En diciembre de 2009, el diputado panista Agustín Castilla Marroquín presentó una iniciativa no para reglamentar el artículo 134 constitucional, sino para hacer una adición al artículo 354 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), con la misma finalidad.
Si bien el legislador, en 2007, contempló oportunamente un cuadro de infracciones en las que pueden incurrir las autoridades o los servidores públicos, omitió el respectivo catálogo de sanciones, comenta en la exposición de motivos.
Las infracciones se centran en faltar al principio de imparcialidad, consagrado en el artículo 134 de la Constitución, cuando se afecta la equidad de la competencia entre los partidos políticos y los aspirantes, precandidatos o candidatos, difundiendo propaganda durante los procesos electorales, en cualquier medio de comunicación social, y utilizando programas sociales y recursos del ámbito federal, estatal, municipal o del Distrito Federal con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido político o candidato.
El Cofipe establece sanciones específicas para partidos y agrupaciones políticas; aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular; ciudadanos, dirigentes y afiliados a los partidos políticos; cualquier persona física o moral; observadores u organizaciones electorales; concesionarios o permisionarios de radio y televisión, y organizaciones de ciudadanos, sindicales, laborales o patronales. Van de la amonestación pública, multas económicas y reducción del financiamiento, a la cancelación del registro, entre otras.
Pero el Cofipe no toca a los servidores públicos. “Esta laguna jurídica origina que cualquier conducta infractora de la ley comicial simplemente quedará sin correctivo, es decir impune”, señala el documento.
Por tal motivo, el diputado Castilla Marroquín propone en su iniciativa que se penalice al servidor público infractor con amonestación pública, o bien con una multa de hasta 5 mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal: 274 mil pesos.
En contraste, el pasado 29 de marzo, el senador perredista Pablo Gómez propuso la Ley General de Propaganda Gubernamental, que reglamenta el artículo 134 y 6 de la Constitución, y se instauran sanciones más severas a los servidores públicos.
Con esta nueva ley, se busca establecer mecanismos para la adjudicación de contratos en medios de comunicación; acotar la difusión al área territorial de influencia del funcionario, es decir que la propaganda de un gobernador ya no podría ser pautada a nivel nacional, e impedir la contratación directa o velada de los llamados “infomerciales” o “publinotas”, tanto en medios escritos como electrónicos.
En su iniciativa, el senador sostiene que “en razón del determinante papel que juegan los medios de comunicación en las preferencias políticas de los ciudadanos y frente al abuso que el poder político ha hecho de la propaganda gubernamental como mecanismo eficiente de promoción personalizada de servidores públicos, es amplia y creciente la demanda de la opinión pública para que este Legislativo federal expida la legislación”.
Asegura que el Ejecutivo cuenta con un amplio margen de operación que le permite, aun con la disponibilidad de los tiempos oficiales, realizar contrataciones con los grandes medios de comunicación.
En 2006 y 2009, el gobierno federal destinó más de 3 mil 335 millones y 4 mil millones de pesos, respectivamente, para pagar los servicios que los mismos concesionarios están obligados a proporcionar en los tiempos oficiales.
Comenta, apoyado en información oficial, que durante los primeros cuatro años de gestión del actual gobierno, el gasto en publicidad ascendió a 16 mil 493 millones de pesos, cuando en todo el sexenio anterior se gastaron 16 mil 324 millones.
El promedio de gasto anual en el actual gobierno ha sido de 4 mil 123 millones de pesos, mientras que en el sexenio anterior fue de 2 mil 720 millones. Es decir, el actual gobierno ha gastado 343 millones de pesos al mes, contra los 226 millones mensuales del gobierno anterior.
Pablo Gómez asegura que la enorme disponibilidad de recursos económicos da a los entes públicos la posibilidad de presionar a los medios de comunicación para obtener líneas editoriales favorables mediante la contratación de espacios o tiempos para la difusión de propaganda.
Por tal motivo, propone la creación del Programa Anual de Propaganda de la Administración Pública de la Federación, y sus similares en los otros Poderes de la Unión y en los órganos autónomos federales, los cuales, entre otros contenidos, deberán establecer la propuesta y justificación técnica de la selección del tipo de medio de comunicación por utilizar en cada campaña.
Además, obliga al gobierno federal a llevar un padrón nacional de proveedores de servicios de publicidad y comunicación, con una relación de los medios de comunicación y agencias de publicidad.
La iniciativa contempla la limitación del gasto anual en propaganda, que no podría exceder el 0.5 por ciento del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal correspondiente.
Se imponen, además, reglas de adquisiciones. Por ejemplo, no contratar con una sola empresa, grupo o medio de comunicación adquisiciones cuyo costo total sea mayor al 25 por ciento del gasto total destinado para cada tipo de servicio de comunicación social.
Igualmente, impide la concentración en un solo servicio de comunicación social (radio, televisión o prensa escrita) más del 50 por ciento del gasto total destinado a cubrir propaganda gubernamental, y no establecer criterios de contratación directa o indirectamente relacionados con la línea editorial o, en general, la opinión de los medios de comunicación.
También se establece una restricción para la realización de ampliaciones o traspasos presupuestales y otras reglas especiales de financiamiento en el rubro de publicidad.
Destaca, asimismo, la prohibición para contratar la difusión de noticias (infomerciales) ni para hacer pagos a la difusión de actos oficiales de cualquier naturaleza.
Por otra parte, restringe la difusión de propaganda gubernamental en radio y televisión al uso exclusivo de los tiempos oficiales, y sólo se harán contrataciones cuando se trate de información de prevención civil frente a siniestros u otros casos de emergencia, así como de una situación extraordinaria decretada por el Congreso.
Sostiene que existe una fuerte discrecionalidad del Ejecutivo en la distribución de los tiempos fiscales, pues los acapara en alrededor del 42 por ciento.
Para remediarlo, plantea la siguiente distribución: 35 por ciento para el Poder Ejecutivo federal; 15 por ciento para el Poder Legislativo federal, tiempos que se distribuirán en partes iguales a la Cámara de Diputados y al Senado de la República; 10 por ciento para el Poder Judicial de la Federación; 10 por ciento para los entes autónomos federales; 30 por ciento para las entidades federativas, que se distribuirá en partes proporcionales a la población de cada una de ellas.
En cuanto a las sanciones a los servidores públicos, establece la suspensión del empleo, cargo o comisión de un mes a un año o, en caso grave, con la destitución e inhabilitación para ejercer el empleo, cargo o comisión de tres meses a dos años al servidor público de la Federación responsable de la difusión de la propaganda gubernamental que implique, en forma directa o indirecta, la promoción personalizada de sí o de otra persona.
También será sancionado si la propaganda induce a la confusión, denigra a los partidos políticos o se dirige por cualquier vía a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos. De igual manera, si la propaganda se realiza en periodo de campañas electorales y se dirige a influir en las preferencias electorales o a denostar a un candidato o partido.
En estos casos, la pena aplicable consistirá en destitución e inhabilitación para ejercer empleo, cargo o comisión públicos de uno a cinco años.
El gobernante o funcionario igualmente será culpable si la propaganda excede el gasto aprobado en el programa respectivo o se pague mediante adecuaciones presupuestales indebidas.
También se castiga al servidor público con las penas que se establecen para el delito de peculado, contenido en el artículo 223 del Cofipe, cuando utilice indebidamente fondos públicos para realizar, en forma directa o indirecta, la promoción personalizada de sí o de otra persona.
El diputado panista Gastón Lucken, exconsejero del IFE, no vislumbra que en el actual periodo de sesiones vaya a salir una reforma electoral como tal, en términos de modificaciones al Cofipe, sino más bien una serie de adecuaciones, precisiones y ajustes en función de cómo fue la elección de 2009, que fue la primera vez que se aplicó la reforma electoral de 2007.
Sobre la reglamentación del 134 constitucional, dice que es uno de los temas que debería tener algún avance en ese sentido. Sin embargo, aclara, “no puedo hablar por los otros 499 diputados. Tenemos que presentar la propuesta y ojalá que podamos convencerlos de esa necesidad”.
Adición al artículo 134 de la Constitución, decretada el 13 de noviembre de 2007
“Los servidores públicos de la Federación, los estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.
“La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso, incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.
“Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.”
