La región de América Latina y el Caribe presentó la mayor tasa promedio de homicidios del mundo entre 2003 y 2008. En ese periodo, aumentó el número de muertes violentas por el narcotráfico: de 19.9 por cada 100 mil personas en 2003 a 32.6 por cada 100 mil personas en 2008, señala la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. El incremento en secuestros, asaltos y otras manifestaciones de la delincuencia organizada se dio a pesar de que el gobierno estadunidense financia programas antidrogas en esos países
La escalada de violencia en el norte de México “preocupa a algunos funcionarios estadunidenses, pues temen que se expanda hacia su país”, describe el estudio América Latina y el Caribe: tráfico de drogas ilícitas y los programas antidrogas de Estados Unidos, realizado por el Servicio de Investigación del Congreso estadunidense, publicado el 30 de abril de 2010.
Explica también que todos los informes de las agencias estadunidenses caracterizan a los grupos de traficantes latinoamericanos como la “mayor amenaza del crimen organizado para aquel país”. Por ello, el Congreso deberá determinar si permanecen o evolucionan los programas antidrogas que mantiene en esa región.
El informe, coordinado por Clare Ribando, especialista en temas latinoamericanos y dirigido a los representantes demócratas y republicanos del Congreso estadunidense, aporta una primera conclusión: “El tráfico de drogas también contribuye a los altos niveles de violencia en Belice, Brasil, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica y Venezuela”. También hace notar que, aunque Colombia tiene progresos significativos en la reducción del crimen y la violencia desde 2002, “hay informes de que en algunas partes del país los asesinatos relacionados con las drogas repuntaron”.
En esta región, la violencia relacionada con el tráfico de drogas se concentra particularmente en las zonas de producción y tránsito. La zona andina es una de las más afectadas, pues ahí es donde se producen grandes cantidades de cocaína y heroína, particularmente en Colombia. Desde ese país, las drogas transitan hacia Estados Unidos a través de México, Centroamérica, el Caribe, Venezuela y Brasil.
Ese estudio analiza los programas antidrogas de Estados Unidos en América Latina para que los legisladores conozcan la evolución de un fenómeno que atenta contra la seguridad nacional estadunidense. Liana Sun Wyler, analista de crímenes internacionales y narcóticos, y June S Beittel, analista de asuntos latinoamericanos, coautoras del mismo, describen que, en América Latina y el Caribe, el narcotráfico ya reemplazó a los conflictos políticos y regionales como la mayor fuente de violencia.
Identifican a las organizaciones de traficantes de drogas como los “nuevos actores del terrorismo criminal”. Afirman que, en la actualidad, estos grupos controlan varios aspectos de la cadena de suministro y su poder varía “en términos de capacidades, estructura organizacional y nivel de violencia asociada”.
El informe para el Congreso estadunidense detalla que algunas de las organizaciones criminales más sofisticadas poseen amplias capacidades “paramilitares y de contrainteligencia”. Ese poder les permite rivalizar con las fuerzas de seguridad del Estado y operar con “relativa impunidad por las oscuras redes de corrupción que mantienen con personal oficial clave”.
Asegura que gran parte de las expresiones de la violencia regional obedecen a la búsqueda de la hegemonía de esos grupos sobre las rutas (o corredores) de tránsito. Detalla que las vías de ingreso a Estados Unidos de las drogas ilegales cruzan toda la región a través del corredor América Central-México, que es el principal, y del corredor Caribe-Sur de Florida, que sigue activo a pesar de los cambios políticos en esa zona.
La presión del Pentágono
El trabajo de Clare Ribando, Sun Wyler y Beittel reseña la evolución de los distintos programas antidrogas para América Latina y el Caribe que ha emprendido Washington desde hace dos décadas. A mediados de 1970, el Congreso autorizó la asistencia antidrogas para Colombia, Bolivia y Perú, que más tarde se extendió hacia México. Todos se centraron en capacitar y equipar al personal en la erradicación de cultivos ilícitos y en fortalecer las capacidades de aplicación de la ley.
En la década de 1980, algunos políticos y miembros del Congreso estadunidense comenzaron a pedir que el ejército se sumara al esfuerzo antinarcóticos en el extranjero. Ese debate sobre el papel y la misión que debía desempeñar el Departamento de Defensa se prolongó, en tanto que la ayuda estadunidense hacia la región aumentó en el rubro de la intercepción de drogas en los países de tránsito, particularmente en el Caribe.
Al tiempo que aumentaba la presión para que el ejército estadunidense se involucrara en las tareas antidrogas, crecía la preocupación entre los funcionarios estadunidenses por el insuficiente equipo de las policías en los países de la región. Argumentaban que esos agentes no lograrían combatir de forma efectiva a los bien armados cárteles y concluían que sería “muy difícil operar en situación de conflicto”.
En las administraciones de Ronald Reagan y George Herbert Walker Bush, la creciente producción de drogas emergió como una amenaza a la seguridad nacional de Estados Unidos. El 8 de abril de 1986, Reagan emitió la Decisión Directiva 221 de Seguridad Nacional, que identificó al hemisferio occidental como “particularmente afectado” por esas sustancias.
El 21 de agosto de 1989, Bush emitió la Directiva de Seguridad Nacional, con programas antinarcóticos en la región andina. El secretario de Defensa fue instruido para incluir en sus prioridades la lucha antinarcóticos y el Congreso le autorizó brindar más apoyo en capacitación y equipamiento a Colombia, Perú y Bolivia. Así nació la Iniciativa Andina, una política subregional que continuó hasta la década de 1990.
Para Raúl Benítez Manaut, del Centro de Investigaciones sobre América del Norte, el crimen organizado debería combatirse con los recursos de los sistemas de justicia, policiaco, penitenciario y de inteligencia, así como la cooperación exterior. “Teóricamente, en una democracia, las Fuerzas Armadas se emplean sólo ante acontecimientos extraordinarios, no de forma cotidiana”.
En el año fiscal 2000, la estrategia militar antinarcóticos tuvo una variante importante. William Clinton aumentó significativamente la asistencia antidrogas a Suramérica; el Congreso financió un paquete multianual que complementó el Plan Colombia, la iniciativa antidrogas del presidente Andrés Pastrana.
Ese paquete, también llamado Iniciativa Andina Antidrogas (IAA), impulsó la erradicación manual y aérea, buscó el desarrollo alternativo, la intercepción y construcción de la capacidad institucional y apoyar a las instituciones civiles y militares para Colombia y seis países vecinos. Otros beneficiados de la IAA fueron Bolivia y Perú hasta 2008, dice el estudio América Latina y el Caribe: tráfico de drogas ilícitas y los programas antidrogas de Estados Unidos.
Entonces comenzó a declinar la asistencia a Colombia, tras haber alcanzado un nivel récord el año fiscal 2000. Fue cuando el Congreso estadunidense incrementó la asistencia a México a través de la Iniciativa Mérida. Ese programa “respondió a la solicitud del gobierno de Calderón Hinojosa” a George Walker Bush.
Tal como se concibió originalmente, la Iniciativa Mérida pretendía “romper el poder e impunidad de las organizaciones criminales”, fortalecer los controles fronterizos marítimos y aéreos; mejorar la capacidad de los sistemas de justicia en la región; restringir la actividad de las bandas y disminuir la demanda local de drogas.
Su aplicación se extiende a México y Centroamérica, y sus fondos concluirán en 2010. Aun así, deja tres programas sucesivos con varias etapas de desarrollo que incluyen: el apoyo a México cuando concluya la vigencia de la Iniciativa Mérida; el desarrollo de la Iniciativa de Seguridad Regional para América Central (CARSI, por sus siglas en inglés) y la Iniciativa de Seguridad para la Cuenca del Caribe (CBSI, por sus siglas en inglés). El estudio de las investigadoras reconoce que hasta ahora no se han hecho públicas las estrategias finales para la CARSI ni para la CBSI, aunque se piensa que ambos incluyen paquetes regionales de seguridad más amplios.
Al evaluar el limitado “éxito” de los programas antidrogas de Estados Unidos en América Latina y el Caribe, Maureen Meyer, especialista para México y Centroamérica de la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA, por sus siglas en inglés), explica que el mayor desafío que se enfrenta es su “enfoque histórico”, que consiste en atacar este fenómeno desde los países de producción y tránsito y hacer menos énfasis en la reducción de la demanda en Estados Unidos.
Mientras exista demanda de drogas ilícitas en Estados Unidos, siempre habrá una forma de satisfacerla. “Hay que recordar que es un mercado muy lucrativo”, explica la también maestra en desarrollo internacional de la American University. Hasta ahora, este país no ha encontrado un balance entre los programas que se enfocan en la aplicación de la ley y la prohibición, con esfuerzos para reducir la demanda “insaciable” de drogas en aquel país, como admitió Hillary Clinton, secretaria de Estado.
Meyer observa “señales positivas de un cambio de rumbo” con la administración de Obama, particularmente con la propuesta del presupuesto de 2011 para la Oficina de la Política Nacional de Control de Drogas. Ahí se prevé aumentar 13 por ciento el presupuesto para prevenir el consumo de drogas y 4 por ciento más para su tratamiento. Además de esos cambios, la nueva Estrategia Nacional de Control de Drogas, de mayo de 2010, “marca un cambio con el pasado” y abre el camino para un debate más serio sobre las políticas antidrogas estadunidenses.
Recursos multimillonarios
En 2008, hubo un debate en el Congreso estadunidense respecto del futuro del Plan Colombia, sobre el apropiado balance entre la estrategia de seguridad denominada “lado duro” (el equipamiento y capacitación del ejército y la policía colombianos) y la tradicional, llamada “lado suave” (programas anuales de aplicación de la ley, ayuda económica y social), para los países de la región.
El presupuesto de 2011 redujo 9 por ciento la ayuda para Colombia; por lo que el próximo año recibirá 465 millones de dólares contra los 512 millones de dólares que obtuvo este año. En ese caso, las investigadoras del Congreso observan que se logrará un balance entre la asistencia al desarrollo del “lado suave” y la asistencia a la seguridad y antidrogas.
En cuanto a la Iniciativa Mérida, el estudio aprecia que ha tenido “un lento comienzo y permanece en su fase inicial, particularmente en Centroamérica”. Esto se atribuye a la gran cantidad de países y de agencias involucradas. El 3 de diciembre de 2009, la Oficina General de Contabilidad (OGC) liberó un informe para el Congreso en el que se mostró que 830 millones de dólares de los 1 mil 300 millones de fondos que tenía el Departamento de Estado ya habían sido enviados a México y Centroamérica.
Sin embargo, sólo se habían gastado 26 millones de esos fondos. Desde que la OGC informó que el periodo acababa, rápidamente se asignaron a México fondos por 113 millones que llegaron en marzo de 2010. Aun así, las autoras del estudio advierten que persisten las dificultades para abastecer de fondos a esta Iniciativa.
En el año fiscal 2010, la Ley de Asignaciones Consolidadas del Congreso asignó otros 210.3 millones de dólares para México. Se otorgaron bajo la instrucción de que el gobierno de Felipe Calderón garantizara el respeto a los derechos humanos tal como prevén las normativas. Con esa asignación, el total de la asistencia estadunidense a México bajo la Iniciativa Mérida alcanzó cerca de los 1 mil 300 millones de dólares.
Ese plan antidrogas continuará por algunos años más, como garantiza el nuevo marco estratégico para la cooperación en seguridad que acordaron la administración de Obama y el gobierno de México. Los cuatro pilares de esa nueva estrategia incluyen: desmantelar a los grupos de la delincuencia organizada; institucionalizar la aplicación de la ley; construir una frontera del siglo XXI, y construir comunidades fuertes y con capacidad de recuperación.
Para Ribando, Wyler y Beittel, ese cuarto pilar indica que ambos gobiernos pretenden moverse más allá del aspecto antidrogas. Apuntarían a atender los problemas sociales, como la pobreza y el desempleo. En cuanto a sus prioridades de financiamiento, la administración de Obama se alejará de la ayuda a las fuerzas de seguridad mexicanas y buscará apoyar los programas de reforma institucional.
También se anticipa la asistencia a una o dos ciudades fronterizas –incluyendo Ciudad Juárez–, lo que significa pasar de la ayuda federal al nivel estatal y local. Para el año fiscal 2011, ya se solicitó un presupuesto que incluye 310 millones para ambos programas.
El Congreso asignó a Centroamérica 83 millones para crear una nueva iniciativa de seguridad regional en Centroamérica. Esos fondos están sujetos a las mismas condiciones de derechos humanos que para México. Se espera que al separar los programas de América Central, los de México y Estados Unidos, esa subregión recibirá más atención y fondos del Congreso y la nueva administración.
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Obama y el Caribe
La subregión del Caribe, que integran 16 países, por su ubicación geográfica es una zona de gran tránsito de drogas hacia mercados estadunidenses y europeos. En septiembre de 2009, cuatro países fueron señalados por su elevada producción de drogas: Bahamas, República Dominicana, Haití y Jamaica. La asistencia al Caribe es a través del Programa Regional del Caribe de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional y el Programa para el Hemisferio Occidental Regional del Departamento de Estado.
En la Cumbre de las Américas de abril de 2009, Obama anunció la CBSI, que incluye a Surinam, Barbados y la República Dominicana. Manifestó que le gustaría incrementar la asistencia para enfrentar el crimen trasnacional y el tráfico ilícito a partir de la seguridad marítima y aérea.
Las prioridades estratégicas de esa iniciativa son tres: reducir sustancialmente el tráfico ilícito para reducir el tráfico de drogas y armas; lavado de dinero y contrabando de personas; avanzar en la seguridad pública contra el crimen y la violencia en la fronteras; tráfico de personas; amenazas terroristas; bandas criminales, y desastres naturales. Finalmente, para “promover la justicia social” a partir de la prevención del crimen, la reforma al sector de justicia y medidas anticorrupción.
El Congreso determinó que “no menos” de 37 millones de dólares del presupuesto, para 2010, iría para la CBSI; de ese total, “no menos” de 21 millones debían ser para programas de justicia social y educación. Para el año fiscal 2011, se solicitó aumentar el presupuesto a 79 millones.
Soberanía y control antidrogas
Maureen Meyer señala que las políticas antidrogas y el proceso de certificación al que Estados Unidos somete a varios países de América Latina y el Caribe son fuente de tensión. Recientemente, los espacios de la política internacional de control de drogas en Naciones Unidas muestran señales de un distanciamiento entre varios países de la región con la postura estadunidense y apelan a una revaluación de sus políticas antidrogas.
La especialista da como ejemplo que la nueva Constitución de Ecuador no identifica a los consumidores como criminales, y la Suprema Corte de Argentina determinó, en agosto de 2009, que las sanciones por posesión de drogas para el consumo personal era inconstitucional. Además, cita que la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, que incluye a los expresidentes de Colombia, Brasil y México (Ernesto Zedillo), concluyó que el modelo internacional de control de drogas dominado por las políticas de Estados Unidos “ha fracasado”, por lo que llamaron a revisar el régimen actual.
El “éxito” en México y Colombia
Para la responsable del Programa México y Centroamérica en la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos, los programas antidrogas que Estados Unidos ha operado en Colombia y México no han sido exitosos porque en el primer país se han enfocado en la erradicación, y, en ambos, en la prohibición. Destaca que cualquier programa debe tener una parte que se centre en la aplicación de la ley y en llevar ante la justicia a las organizaciones y redes criminales, aunque otro componente esencial es “asegurar que existan programas de desarrollo alternativo para quienes producen drogas ilícitas”; también, componentes para fortalecer las instituciones y medidas para combatir la corrupción.
En el caso de México, abunda Meyer, es necesario fortalecer a la policía y el sistema de justicia para que sean efectivos; “sólo así se podrá contener el mercado de las drogas”. Indica que el presupuesto suplementario del Congreso estadunidense para 2010 –aún no aprobado por el pleno– asignó 175 millones de dólares para que México reforme su sistema de justicia, fortalezca sus instituciones, combata a la corrupción y emprenda acciones relacionadas con el estado de derecho, “en vez de proporcionar a México más helicópteros y otros equipos”.
Iniciativa Mérida en dólares
De acuerdo con el análisis “La Iniciativa Mérida y la guerra contra las drogas”, de Armando Rodríguez Luna, publicado en Crimen organizado e Iniciativa Mérida en las relaciones México-Estados Unidos, que editó en 2010 el Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, la aplicación de la Iniciativa Mérida incorporó a todas las dependencias del gabinete de seguridad.
En 2008, la Procuraduría General de la República recibió 2.8 millones de dólares para remodelar, mantener y equipar dos aviones Cessna Citation, y 2 millones más para convertir los registros de traficantes de personas, drogas, armas en una base de datos digital. En 2009, recibió 4.5 millones de dólares para un proyecto específico en la frontera norte.
La Secretaría de Marina recibió 100 millones de dólares en cuatro aviones y apoyo logístico para sus refacciones. En 2009, otros 100 millones, en aviones de patrullaje y vigilancia. En 2008, la Secretaría de la Defensa recibió 1.5 millones en equipo de escáneres de ion para detectar drogas. En 2009, recibió 104 millones en ocho helicópteros de transporte Bell 412, así como en entrenamiento y equipo de visión nocturno, y 20.2 millones en equipo móvil de inspección no intrusivo de rayos gamma para uso en retenes.
En 2008, el Centro de Investigación y Seguridad Nacional recibió 7.9 millones de dólares en hardware, software y un sistema de telecomunicaciones de audio, datos y video para ligar 18 puertos de entrada. En 2009, recibió 8.8 millones en una red informática de verificación y control de fronteras para control biométrico en los 165 puertos de entrada de México.
En 2008, el Instituto Nacional de Migración recibió 31.2 millones de dólares en una red informática de verificación y control de fronteras. Un año después, recibió 60.4 millones en el mismo concepto. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes recibió soporte y respaldo para la infraestructura de comunicación satelital por un valor de 25.3 millones de dólares. Un año después, recibió 5.8 millones más para el mismo rubro.
En 2008, la Administración General de Aduanas recibió 31.4 millones de dólares en equipo de rayos X para registrar transporte comercial, autos privados, equipaje personal y terminales de autobuses; así como un sistema de vigilancia inteligente integrado. Por estos equipos, recibió 38.4 millones en 2009.
