En México, el 74 por ciento de la población económicamente activa sufre rezago educativo. En 2008, el Instituto Nacional de Educación para los Adultos, responsable de abatir la falta de escolarización, sólo dio atención al 5 por ciento de los adultos que no ha concluido su educación básica. La Auditoría Superior de la Federación expone que es necesario revisar los alcances de su política pública
El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) atendió a 5 por ciento de los adultos en rezago educativo en 2008. El Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2008, realizado por la Auditoría Superior de la Federación (ASF), apunta que el Instituto cumplió parcialmente con el objetivo de promover, organizar e impartir educación básica para adultos.
La ASF sostiene que es necesario revisar los alcances de la política pública y la capacidad operativa del Instituto para ampliar su cobertura, otorgar prioridad a la alfabetización y aumentar el número de adultos que completan su educación básica.
Señala que 33 millones 429 mil 100 personas estaban en rezago educativo en 2008, casi el 44 por ciento de la población de 15 años y más, y el 74 por ciento de los 45 millones 200 mil personas que conforman la población económicamente activa. “Particularmente –expresa– resulta preocupante la existencia de 5 millones 900 mil personas analfabetas”.
Según la “Auditoría de desempeño a los servicios de educación básica para adultos”, durante 2008 el INEA incumplió tres metas vinculadas con la prestación de servicios educativos: alfabetización y conclusión de primaria y secundaria.
El órgano descentralizado de la Secretaría de Educación Pública (SEP) alfabetizó a 103 mil 500 adultos, 39 por ciento menos que el objetivo previsto. Atendió a 52 mil adultos para que concluyeran sus estudios de primaria y secundaria, por lo que quedó lejos hasta 47 por ciento de cumplir su meta en primaria, y hasta 32 por ciento en secundaria.
La ASF detectó además irregularidades en los reportes estadísticos del INEA, la orientación de recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, la atención a menores de edad, y la falta de supervisión en el programa de figuras solidarias.
Imparable rezago educativo
Creado en 1981, el INEA solucionaría la falta de escolarización. De esta manera, el servicio educativo se otorgó en modalidades no presenciales, en horarios abiertos y con asesores voluntarios
En 1980, de los 38 millones de personas mayores de 15 años, 25.1 millones tenían rezago educativo. Diez años después, el rezago en educación básica se elevó a 29.7 millones de personas, y para 2000, esa cifra se elevó hasta 32 millones 500 mil.
En 2008, la población en rezago educativo ascendió hasta 33 millones, es decir, el 44 por ciento de quienes tienen 15 años o más. De ese total, casi 6 millones de personas eran analfabetas; 10 millones 100 mil no habían cursado o finalizado la primaria, ni 17 millones 400 mil, la secundaria.
De acuerdo con el Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2008, la cantidad de personas que concluyó su alfabetización con el INEA se redujo anualmente 6.1 por ciento entre 1986 y 2008. De 2003 a 2007, el Instituto alfabetizó a 633 mil 400 adultos, de los que 582 mil no continuaron sus estudios. Tan sólo 51 mil 400, el 8.1 por ciento, permanecieron en la primaria.
El eje Transformación Educativa, del Plan Nacional de Desarrollo, tiene como objetivo reducir las desigualdades regionales, de género y entre grupos sociales en las oportunidades educativas.
El Instituto estableció como misión para el Presupuesto de Egresos de la Federación 2008 “normar, promover, organizar, proporcionar y acreditar el sistema abierto de educación básica para los jóvenes y adultos de 15 años o más que no han iniciado o no han concluido su educación básica.
Sin embargo, al revisar las evaluaciones externas practicadas al Programa Atención a la Demanda de Educación para Adultos del INEA, la ASF verificó que la mayoría de los indicadores mostró un retroceso en 2008 respecto de 2007. También el porcentaje de personas atendido, con respecto de su población objetivo, registró el menor valor de los últimos cinco años.
De las evaluaciones, la ASF rescata que “la reducida cobertura que realiza el programa de su población objetivo se debe a que la cantidad de personas en rezago es muy grande”.
En 2008, más de 33 millones de personas mayores de 15 años carecían de educación básica. Únicamente 1 millón 667 mil 800 adultos fueron atendidos por el INEA. La cantidad representó el 5 por ciento de la población total de 15 años y más, y el 7.6 por ciento de la meta establecida (22 millones 52 mil 300 personas). En opinión de la ASF, esa política estuvo limitada para solucionar el problema.
El Programa de Mediano Plazo 2007-2012 del INEA definió como meta para 2012 reducir 1.4 por ciento el índice de analfabetismo. Para lograr esa meta, se estimó que en 2008 se atenderían a 170 mil personas. El INEA estuvo casi 40 por ciento lejos de lograr ese objetivo: alfabetizó a 103 mil 500 adultos, 1.7 por ciento de los 5 millones 926 mil 800 analfabetas del país.
También estableció que al menos 40 por ciento de las personas alfabetizadas terminara la primaria y la secundaria. De esta manera, 65 mil adultos alfabetizados continuarían y concluirían sus estudios de primaria en 2008; no obstante, esa población sumó las 34 mil 500 personas. La meta prevista se cumplió en apenas 53.1 por ciento. Mientras, las personas que egresaron de la secundaria, gracias a los servicios del INEA, sumaron 359 mil 500 adultos, 90.1 por ciento de su meta prevista.
El órgano descentralizado de la SEP anticipó que, en 2008, 26 mil adultos alfabetizados que terminaron la primaria egresarían de secundaria. Durante ese año, la concluyeron 17 mil 500 adultos, por lo que el INEA cumplió en casi 70 por ciento su meta.
Según la ASF, el gasto del INEA por cada alumno atendido en 2008 fue de 3 mil 600 pesos, muy por debajo de los costos erogados por la SEP y el Consejo Nacional de Fomento Educativo. La primera erogó 13 mil 600 pesos por alumno en educación primaria y secundaria, mientras que el segundo, 20 mil 700 pesos.
Las entidades gastaron de 500 a 700 por ciento más que el órgano descentralizado responsable de abatir el rezago educativo en la población mayor de 15 años.
El presupuesto del INEA aumentó 4.2 por ciento anual entre 1993 y 2008. La auditoría de desempeño refiere que como proporción de gasto público en educación no mostró ninguna variación, ya que se mantuvo en 0.6 por ciento, en tanto que la población atendida ha disminuido 3.7 por ciento.
De enero a abril de 2008, el INEA operó 3 mil 283 plazas comunitarias, espacios abiertos a la comunidad para que las personas acrediten su educación básica. Debido a la insuficiencia de recursos, hacia el final de 2008 disminuyó su operación a 2 mil 910 plazas, 84.3 por ciento de la meta original.
Metas lejanas
El Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2008 refiere que al inicio de su gestión, el Instituto centró su atención en los servicios de alfabetización. De 1982 a 1987, tuvo una participación de entre 41 a 58 por ciento en el sistema de educación; después de ese periodo, decreció del 33 al 15 por ciento. Para el nivel de primaria, su intervención disminuyó en un rango del 17 al 47 por ciento. Por el contrario, en secundaria ha aumentado de 16 en 1982 a 53 por ciento en 2008.
En promedio anual, la atención de alfabetización se redujo en 1.5 por ciento; en primaria, 2.1, y en secundaria, 5.3 por ciento. Entre 1982 y 2008, su participación en el rezago educativo disminuyó de manera constante 1 por ciento, y en total, 9.1 por ciento.
El máximo órgano de fiscalización pronostica que el INEA no logrará cumplir con su meta fijada para 2012: disminuir 6.1 por ciento el índice de rezago.
El Programa de Mediano Plazo 2007-2012 del INEA definió como meta reducir el analfabetismo 1.4 por ciento. También lograr que 3.5 millones de personas egresaran de la secundaria. Respecto de la conclusión de la primaria, no se definió ninguna meta. No obstante, entre 1986 y 2008, la participación del Instituto se ha reducido en el porcentaje de personas alfabetizadas, al pasar del 95 al 16 por ciento.
En cambio, su intervención para finalizar estudios de primaria ha crecido del 3 al 28 por ciento en 22 años. Para el caso de secundaria, el crecimiento ha sido constante, al pasar del 2 al 56 por ciento.
El reporte prevé que el Instituto no logrará cumplir con su objetivo en alfabetización. Del millón de personas que se esperan sean beneficiadas para 2012, calcula la ASF, se alfabetizará sólo a 668 mil 127 personas. En secundaria, el objetivo es que 3.5 millones de personas finalicen sus estudios. Con el análisis realizado por la ASF, se concluyó que 2 millones 403 mil 357 personas egresarán de ese nivel, casi el 69 por ciento de lo programado para 2012.
Descontrol en cifras
La Auditoría Superior de la Federación determinó que hay falta de confiabilidad en los reportes estadísticos entregados por el INEA, sobre la población por atender y la población atendida. El INEA registró la atención de 2 millones 340 mil personas; esa cantidad consideraba a 303 mil 600 personas duplicadas, 24 mil 900 niños menores de 15 años y 38 mil 600 que carecían de datos.
Al descontar las deficiencias, el órgano de fiscalización constató que el INEA realmente atendió a 1 millón 667 mil 800 personas, 18 por ciento menor a lo registrado por el Instituto.
La entidad fiscalizada reportó que en 2008 se alfabetizaron a 105 mil 921 adultos; no obstante, al verificar la base de datos, la ASF comprobó que la cantidad era 2.3 por ciento menor que lo informado por el Instituto. Asimismo, la cantidad de adultos que concluyó la secundaria fue 3.9 por ciento menor que lo reportado.
El 28 de diciembre de 2009, la ASF informó sobre las diferencias y deficiencias al Órgano Interno de Control del INEA, pues “se presume que pudieran ser constituidas de responsabilidad administrativa de los servidores públicos responsables de la operación de la política pública”.
Irregularidades en educación para adultos
El Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos es repartido entre los 31 estados y el Distrito Federal. Las entidades están obligadas a suscribir convenios de coordinación con el Ejecutivo Federal para la transferencia de recursos humanos, materiales y financieros para la prestación de servicios.
De acuerdo con el Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2008, la SEP solicitó a la SHCP la transferencia de recursos por un monto de 310 millones 228 mil 600 pesos para cinco entidades que no habían suscrito los convenios de coordinación: Baja California, Guanajuato, Estado de México, Michoacán y Querétaro.
Además verificó que el INEA dio servicios a población que estaba fuera de su alcance. Durante 2008, atendió a 24 mil 900 niños, entre 10 y 14 años, que no estaban fuera el sistema escolarizado y no tenían posibilidad de reincorporarse.
Prestar servicios educativos a personas que no se incluyeron en la población objetivo, apunta la Auditoría de desempeño, no corresponde con lo dispuesto por la Ley General de Educación, que precisa que la “educación para adultos está destinada a individuos de 15 años o más que no hayan cursado o concluido la educación primaria y secundaria”.
Voluntarios menores de edad y sin nivel educativo
Las reglas de operación del INEA definen que las figuras solidarias son voluntarios que prestan servicios de educación a los adultos en rezago educativo. Uno de los requisitos es tener 15 años cumplidos; sin embargo, permiten la participación de adolescentes de 12 a 14 años en las localidades más apartadas y dispersas.
La ASF apunta que de las 41 mil 374 figuras solidarias que se incorporaron en 2008, 804 tenían entre 10 y 14 años de edad: 567, 14 años; 195, 13; 37, 12; dos, 11, y tres, 10. El INEA no acreditó que hubiesen desempeñado sus funciones en localidades apartadas y dispersas.
Además, las figuras solidarias deben tener la secundaria terminada. Frente a la falta de educadores con ese nivel, el Instituto acepta que jóvenes y adultos con primaria terminada sean voluntarios en las localidades más apartadas y dispersas.
El órgano superior de fiscalización verificó que en 2008 hubo 88 mil 921 figuras solidarias, de las que el 82.7 por ciento cumplió con el nivel académico requerido, mientras que el 8.6 por ciento presentó un nivel inferior, y de 8.7 no se especificó.
Constató que de las 7 mil 609 personas con estudios menores a secundaria, 41 se localizaron en comunidades de Chiapas, Durango, Nayarit, Guerrero, Oaxaca, Puebla y Veracruz. Para los 7 mil 568 voluntarios restantes, el INEA “no acreditó que estuvieran en las localidades más apartadas”. En suma, de 15 mil 360 figuras solidarias no se acreditaron sus estudios o su ubicación en las localidades más apartadas.
Las delegaciones estatales de Veracruz, Zacatecas, Distrito Federal, Hidalgo, Estado de México, Baja California Sur, Querétaro, Oaxaca, Quintana Roo, Guerrero, Tabasco y Coahuila cumplieron con la capacitación de voluntarios de un 8 a un 77 por ciento. “Lo que demuestra deficiencias en la supervisión de las metas en los ámbitos estatal y nacional”.
El 80 por ciento de las 88 mil 921 fue capacitada y el 20 por ciento no participó en actividades de formación. Aunque las reglas de operación prevén 40 horas de capacitación, los voluntarios únicamente acumularon de una a 20 horas.
Para la elaboración de este trabajo se solicitó conocer la versión del INEA, a través de Wendy Briceño, subdirectora de Difusión. Hasta el cierre de esta edición, no hubo respuesta.
