En 2008 el gobierno federal gastó más de 5 mil millones de pesos en publicidad. El 62 por ciento de estos recursos se destinó a televisión, radio y medios impresos. Los medios electrónicos se vieron favorecidos con 2 mil 731 millones de pesos. A pesar de los cuantiosos montos que se asignan a la publicidad gubernamental, no hay reglas claras para su distribución y asignación. Este manejo discrecional ha propiciado que la publicidad oficial se use como un mecanismo para controlar los medios, señalan especialistas

El gobierno federal gastó 5 mil 473 millones 476 mil 490 pesos en servicios de comunicación social y publicidad en 2008, lo que equivale a 1.4 veces el presupuesto que recibió la Universidad Autónoma Metropolitana el mismo año.

El 52.3 por ciento de ese monto fue erogado por las secretarías de Turismo y de Hacienda y Crédito Público (SHCP). La Secretaría de Turismo, cuya próxima extinción fue planteada como parte del plan de ahorro del gobierno federal, gastó en publicidad 1 mil 464 millones 248 mil 30 pesos, mientras que la entidad responsable de las finanzas públicas destinó a la promoción de sus programas 1 mil 401 millones 302 mil 780 pesos.

Pese a los millonarios montos que año tras año las dependencias del gobierno federal han gastado en publicidad, no existe una reglamentación que establezca mecanismos para su asignación en los medios de comunicación. Esta ausencia en la normatividad ha propiciado que la distribución de las pautas publicitarias sea un ejercicio discrecional de la autoridad, que puede maximizar o minimizar la recepción de publicidad con base en consideraciones generalmente de orden político, dice el doctor Ernesto Villanueva, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, donde coordina el área de derecho de la información.

“La publicidad oficial puede suponer por sí misma una fuente de poder que eventualmente podría utilizarse para satisfacer intereses ajenos al bien común. Esta posibilidad se incrementa cuando los criterios de asignación publicitaria son definidos en forma casuística y discrecional por las autoridades competentes”.

De acuerdo con información proporcionada por la Secretaría de Gobernación a través de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, los anuncios en televisión, radio, periódicos y revistas costaron al erario público 3 mil 373 millones 322 mil 540 pesos, que equivaldrían a la mitad de lo que el gobierno federal propuso para apoyos a pequeñas comunidades rurales el año pasado.

Preponderancia de medios electrónicos

Las televisoras y radiodifusoras fueron las principales destinatarias de la propaganda oficial. En conjunto, las dependencias federales destinaron 1 mil 752 millones 387 mil 30 pesos a anuncios en televisión y 978 millones 834 mil 640 pesos a publicidad en radio, lo que representó el 81 por ciento del total asignado a medios masivos de comunicación.

De las televisoras, la empresa Televisa fue la que más recursos recibió, sumando 917 millones 422 mil 130 pesos. El segundo lugar lo ocupó TV Azteca, con 558 millones 536 mil 920 pesos. Si se añadieran los 26 millones 390 mil 940 pesos que recibió Proyecto 40, la factura total de las empresas de Ricardo Salinas Pliego ascendería a 584 mil 927 millones 860 pesos. Es decir que a estas dos televisoras se les otorgó el 85.7 por ciento de las pautas publicitarias de televisión.

Las radiodifusoras que más facturaron fueron Grupo Radiofórmula/RAMSA con 120 millones 120 mil 510 pesos; Radiorama con 81 millones 595 mil 50 pesos; la cadena Grupo Radiocentro/OIR/Grupo Radioméxico con 74 millones 121 mil 30 pesos; Grupo Imagen con 58 millones 454 mil 980 pesos, y Radiomil Comunicaciones con 57 millones 484 mil 920 pesos. En suma, se trata del 40 por ciento del monto total que se asignó a 149 empresas de radiodifusión.

Los periódicos recibieron el 14 por ciento, equivalente a 478 millones 155 mil 950 pesos. Lo destinado a revistas sumó 163 millones 944 mil 920 pesos, apenas el 5 por ciento del presupuesto destinado a publicidad.

De acuerdo con las órdenes de inserción emitidas en 2008 por las secretarías de Gobernación (Segob), Salud (Ssa) y Hacienda, de las que Contralínea tiene copia, las tres dependencias gastaron en publicidad en medios impresos 75 millones 934 mil 213.37 pesos. Eso significa que de su presupuesto de 218 millones 94 mil 520 pesos, Segob gastó 5.8 por ciento en promocionarse en periódicos y revistas. De los 1 mil 401 millones 302 mil 780 pesos que Hacienda recibió, destinó apenas 2.3 por ciento a medios impresos, mientras que las inserciones en diarios y revistas significaron para la Secretaría de Salud una erogación del 9.2 por ciento de los 327 millones 191 mil 450 pesos que recibió del erario para publicitarse.

El periodista Don Podesta, consultor del Center for International Media Assistance (Centro Internacional de Ayuda a Medios), dice que en años recientes el uso de la publicidad oficial se ha convertido en una nueva vertiente del uso del dinero para controlar los medios de comunicación. Conocida como “censura indirecta o suave, se trata de una manera de influir sin tener directamente el control del medio”, pero que favorece con contratos publicitarios a los medios de comunicación que son condescendientes con el gobierno y se los niega a aquéllos que se expresan de forma crítica.

En 2003, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos advertía de la incidencia de esta práctica, que no da lugar a investigaciones ni ha merecido la reprobación generalizada debido a que, con frecuencia, se trata de “obstrucciones oscuras, impuestas silenciosamente”.

Inequidad publicitaria

La relatoría señalaba que los gobiernos utilizan la propaganda pagada para incidir en el comportamiento social de los ciudadanos a través de la difusión de sus programas y campañas, por lo que el Estado debe usar los medios informativos que lleguen de manera más eficaz a los sectores que quiere impactar, independientemente de su contenido editorial.

Sin embargo, la falta de criterios claros para quienes son favorecidos o excluidos de tales beneficios genera un condicionamiento implícito de los medios, de acuerdo con el director de la Fundación Manuel Buendía y de la Revista Mexicana de Comunicación, Omar Raúl Martínez.

“Lo más preocupante radica ahora en que a los medios impresos en general se les reduce cada vez más la poca publicidad. Hoy día es un hecho que la mayor parte de las revistas ajenas a los grandes grupos mediáticos están siendo excluidas y arrinconadas en los planes de publicidad gubernamental. En otras palabras: muchas revistas políticas, culturales y especializadas, que no están supeditadas a los poderes fácticos, están siendo afectadas por esta falta de equidad publicitaria. Es el caso, por ejemplo, de la Revista Mexicana de Comunicación, que al igual que otras publicaciones especializadas, ciertamente no imprime tirajes masivos pero aporta contenidos para crear masa crítica”.

Las órdenes de inserción de las tres dependencias señaladas, muestran que de 2 mil 797 inserciones publicitarias, sólo una quinta parte (578) fue para revistas. Y que de los más de 75 millones de pesos que se gastaron en publicidad en medios impresos, las revistas recibieron poco más de 28 millones de pesos, equivalentes al 37 por ciento del total.

Fueron 137 las revistas que percibieron recursos por publicidad gubernamental, cuyos montos variaron de los 8 mil pesos a casi 1 millón y medio de pesos. Letras Libres, TV Notas, Ganar Salud y Tv y Novelas son las únicas cuatro publicaciones que facturaron más de 1 millón de pesos; en los cuatro casos, los mayores montos (superiores a los 500 mil pesos) provinieron de la SHCP.

TV Notas obtuvo de esa secretaría 777 mil 977.14 pesos por cinco anuncios; Tv y Novelas recibió 768 mil 706 pesos por siete inserciones; por anunciarse 10 ocasiones en Ganar Salud, la secretaría pagó 623 mil 300 pesos; y por hacerlo nueve veces en Letras Libres, erogó 569 mil 250 pesos.

La Segob entregó su mayor pago (326 mil 600 pesos) a Letras Libres. Sin embargo, no fue ésta la que tuvo más inserciones de la dependencia entre sus páginas, sino la revista Zócalo, con ocho. Letras Libres anunció a la Segob en cinco ocasiones, al igual que Día Siete, Vértigo, Tiempo Libre y Libro Vaquero.

En el caso de Ssa sí coincidió que la publicación con la mayor cantidad de inserciones fuera también la que más dinero recibió. Se trató de la revista ONG’s, a la que Ssa entregó 976 mil 925 pesos por 14 pautas.

El caso de los periódicos

En lo que respecta a los periódicos, de estas tres dependencias recibieron 47 millones 903 mil 89 pesos. Ocho grupos editoriales recibieron poco más de la mitad de estos recursos.

Ediciones del Norte, SA de CV, que edita los diarios El Norte, El Metro, Mural, AM, Metro, Reforma y el suplemento Primera Fila, facturó por propaganda de las tres entidades gubernamentales 5 millones 496 mil 625.3 pesos; la Organización Editorial Mexicana, SA de CV, que agrupa a la treintena de ediciones locales de la Compañía Periodística El Sol de México, así como al diario Esto, obtuvo pautas publicitarias por 3 millones 538 mil 584.7 pesos; El Universal Compañía Periodística Nacional, SA de CV, que imprime los rotativos El Universal y El Gráfico, recibió 3 millones 485 mil 210.9 pesos; mientras que el grupo Milenio Diario, SA de CV, facturó 3 millones 12 mil 114.5 pesos, incluyendo los 543 mil 468.9 pesos por publicidad en su revista Milenio Semanal.

Al periódico La Jornada y sus ediciones locales de Morelos, Michoacán, Puebla y San Luis Potosí se les pagaron 2 millones 563 mil 93.6 pesos por publicidad; Medios Masivos Mexicanos, SA de CV, que edita diarios locales de Aguascalientes, Chihuahua, Tabasco, Colima, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa y Baja California, sumó 3 millones 244 mil 993.1 pesos por inserciones; mientras que los periódicos capitalinos El Economista y Excélsior obtuvieron 2 millones 51 mil 722.5 pesos y 2 millones 12 mil 770 pesos respectivamente.

De las tres dependencias referidas, la que más inserciones en periódicos pagó fue SHCP, al costear 1 mil 183 anuncios con poco más de 21 millones y medio de pesos. Segob pagó 8 millones 193 mil 580.72 pesos por 674 anuncios, mientras que Ssa gastó 18 millones 202 mil 315.48 pesos para promocionarse en 362 ocasiones.

Ni ley ni libertad

En su libro Publicidad oficial: transparencia y equidad, Villanueva argumenta que la falta de normatividad en la asignación publicitaria genera procesos de inequidad, toda vez que “la distribución equitativa de la publicidad oficial no sólo tiene incidencia en el principio de la libre competencia, sino también afecta el derecho a una información veraz y la igualdad de todos ante la ley”.

Valoraciones similares han sido hechas por organismos internacionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la organización no gubernamental Freedom House. En el punto 13 de su Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión, la Comisión ha señalado que las presiones dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunicadores, ya sean directas o indirectas, “son incompatibles con la libertad de expresión”.

Asimismo, menciona que los mecanismos cuyo propósito es “presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas (…) deben estar expresamente prohibidos por la ley”.

En su informe de 2008 sobre libertad de prensa en el mundo, Freedom House catalogó a México como un país “parcialmente libre”. Entre las razones que abona para situarlo como tal, se encuentra “la presión oficial, tanto estatal como federal, para controlar la publicidad”.

Villanueva, doctor en derecho y en comunicación, considera que los límites a la publicidad oficial deben establecerse en una normativa lo suficientemente clara, que establezca las pautas y criterios que debe seguir la autoridad para contratar y distribuir la publicidad del gobierno, para que ésta no sea discrecional, se evite la sospecha de favoritismos políticos e inhiba los actos de corrupción. También propone que el objetivo de las campañas publicitarias oficiales tiene que responder a necesidades concretas y reales de comunicación, y que la norma jurídica establezca la creación de un “órgano independiente honorífico” responsable del manejo de la publicidad.

Un intento por acabar con la discrecionalidad publicitaria fue emprendido en 2007 por los legisladores perredistas Carlos Sotelo García y Valentina Batres Guadarrama, quienes promovieron una iniciativa de ley para regular la publicidad del Estado. En ella se proponía la regulación publicitaria en todos los niveles de gobierno; considerar cobertura y características de la audiencia para la asignación porcentual de publicidad, establecida según el tipo de medios; fijar tarifas únicas aplicables a todos los medios y modalidades de contratación; y determinar sanciones a los servidores públicos responsables en caso de violación de estas normas. Pero la iniciativa quedó pendiente de dictamen.

Medios, “sin andaderas”

Si bien especialistas como Raúl Trejo Delarbre, Villanueva y Podesta coinciden en que el sostenimiento económico de los medios no debe fundamentarse en los recursos que recibe de la publicidad gubernamental, reconocen la enorme incidencia que esta práctica tiene actualmente en las finanzas de las empresas mediáticas. Villanueva acota que este tipo de publicidad funciona para “cumplir una necesidad comunicativa entre el Estado y la población, particularmente mediante la difusión de opiniones e informaciones por parte del Estado, para permitirle a la población dirigir su conducta hacia derroteros ciertos”.

En contraste, el doctor Trejo Delarbre, investigador del Instituto de Investigaciones Sociales y presidente de la Asociación Mexicana de Derecho a la Información, considera que ya es tiempo de plantear la cancelación absoluta de la propaganda del gobierno en cualquier medio de comunicación, pues argumenta que no hay motivos sociales reales que justifiquen que las instituciones públicas, incluidas las educativas y los organismos autónomos, “gasten dinero estatal para promocionar sus logros”.

No obstante, manifiesta que sí debe existir una política de respaldo a la prensa, pero que funcione a través de subsidios y no de inserciones publicitarias. “Hay que dejar que aprenda a andar por sí sola”.

Podesta, quien recientemente publicó el informe Soft Censorship: How Governments Around the Globe Use Money to Manipulate the Media (Censura suave: cómo los gobiernos del mundo usan el dinero para manipular a los medios), aborda una óptica distinta y asegura que es al ciudadano a quien se debe proteger, “pues los gobiernos no tienen mucho interés en cambiar la situación, porque pierden una manera de manipular, y en muchos casos los mismos medios están en contra de los cambios”.

La conclusión de Omar Raúl Martínez es que el Congreso debe atender este debate sobre publicidad oficial y medios de comunicación, pues “de seguir este soslayo hacia ellos por la carencia de transparencia y equidad en la asignación de recursos públicos, se estaría debilitando uno de los principales soportes y estímulos de nuestra incipiente democracia: la prensa crítica”.

Gasto en publicidad del gobierno federal en 2008

Dependencia	Monto (pesos)
Secretaría de Turismo	1,464,248.03
Secretaría de Hacienda y Crédito Público	1,401,302.78
Petróleos Mexicanos	407,143.73
Secretaría de Salud	327,191.45
Secretaría de Educación Pública	299,499.23
Instituto Mexicano del Seguro Social	298,182.21
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado	294,280.39
Secretaría de Gobernación	218,094.52
Comisión Federal de Electricidad	112,062.50
Secretaría de Comunicaciones y Transportes	95,029.07
Procuraduría General de la República	81,000.00
Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales	58,834.50
Secretaría de Economía	56,497.43
Secretaría del Trabajo y Previsión Social	55,420.40
Secretaría de Desarrollo Social	47,696.52
Secretaría de la Defensa Nacional	47,052.24
Luz y Fuerza del Centro	31,049.83
Secretaría de Seguridad Pública	30,588.04
Presidencia de la República	30,172.32
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación	27,146.56
Instituto Nacional de las Mujeres	17,337.49
Instituto Federal de Acceso a la Información	15,993.19
Comisión Nacional de Vivienda	10,725.40
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología	10,607.79
Secretaría de la Función Pública	9,427.12
Secretaría de la Reforma Agraria	9,328.86
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas	7,034.75
Secretaría de Relaciones Exteriores	6,359.99
Secretaría de Energía	2,770.73
Secretaría de Marina	1,399.42
TOTAL	5,473,476.49

Fuente: Secretaría de Gobernación

Gasto en publicidad en medios impresos

Formato	Dependencia	Monto (pesos)
Periódico	Gobernación	8,193,580.72
	Hacienda	21,507,993.87
	Salud	18,202,315.48
Gasto total Periódico		47,903,890.07
Revista	Gobernación	4,598,999.88
	Hacienda	11,214,345.43
	Salud	12,216,977.99
Gasto total Revista		28,030,323.30
TOTAL		75,934,213.37

Fuentes: secretarías de Gobernación, Hacienda y Salud