Las “leyes extraterritoriales” permiter arbitrariamente a Estados Unidos proyectar decisiones más allá de sus fronteras, e influir en gobiernos, empresas e instituciones de otros países mediante sanciones, mecanismos financieros y herramientas jurídicas. Aunque el derecho internacional no reconoce que un Estado pueda legislar fuera de su territorio, especialistas consultados por Contralínea explican cómo el peso económico, político y militar de Washington ha convertido esas disposiciones en instrumentos de política exterior con efectos que alcanzan especialmente a América Latina y reabren el debate sobre principios internacionales como los de soberanía y autodeterminación de los pueblos

A lo largo de los años y en su afán injerencista, Estados Unidos ha robustecido su marco legal para perseguir presuntos actos terroristas a nivel global, así como para, supuestamente, combatir el narcotráfico, e incluso aplicar sanciones y embargos contra economías extranjeras. Para “justificar” la existencia de esas “leyes extraterritoriales”, los gobiernos de ese país han argumentado sistemáticamente que protegen a sus ciudadanos de amenazas terroristas y daños a la salud pública y a la seguridad nacional.

Entre esas leyes sobresalen los estatutos Antiterrorista (Antiterrorism Act – 18 U.S.C. 2332); contra el Apoyo Material a Organizaciones Terroristas (18 U.S.C. 2339B); contra el Financiamiento del Terrorismo (18 U.S.C. 2339C); Ley de Inmunidades Soberanas Extranjeras (FSIA); Ley de Cumplimiento de la Ley Marítima contra el Narcotráfico (MDLEA – 46 U.S.C. 70501-70508); Ley de Sustancias Controladas (Controlled Substances Act – 21 U.S.C. 959); Ley del Título 21 (21 U.S.C. 963 – Conspiración). E incluso, en casos más radicales como el cubano, las leyes: de Libertad y Solidaridad Democrática Cubana de 1996 (Libertad Act, conocida como “Ley Helms-Burton”); o las Regulaciones para el Control de Activos Cubanos.

Las llamadas leyes extraterritoriales no deberían existir, afirma el doctor en derecho por la UNAM y especialista en derecho internacional Ruperto Patiño Manffer. Al respecto, sostiene que las normas jurídicas de un Estado están concebidas para regir únicamente dentro de su territorio. Más allá de sus fronteras, explica, las relaciones entre las naciones se rigen por el derecho internacional, construido a partir de tratados, convenciones y acuerdos suscritos voluntariamente entre Estados soberanos.

Bajo ese principio, ningún Congreso puede legislar para otro país. Sin embargo, en las últimas décadas algunas disposiciones nacionales han trascendido sus límites territoriales e influido en las decisiones de gobiernos, empresas, instituciones financieras e incluso sistemas judiciales de otras naciones. No porque el derecho internacional reconozca una categoría jurídica denominada “ley extraterritorial”, aclara el jurista, sino porque determinadas legislaciones producen efectos más allá del país que las emite.

Para el especialista, este fenómeno no encuentra sustento en la Carta de las Naciones Unidas ni en los principales instrumentos del derecho internacional público. “Le llamamos así porque sus efectos están fuera del territorio de Estados Unidos”, explica al referirse a un término que se ha popularizado para describir normas estadunidenses que, sin imponer formalmente obligaciones jurídicas a otros Estados, han condicionado decisiones más allá de sus fronteras.

En muchos casos, añade el también profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM, el peso económico de Estados Unidos y el acceso a su mercado llevan a empresas e inversionistas a modificar su conducta para evitar sanciones o restricciones comerciales. Así, aunque jurídicamente ningún Estado puede extender la vigencia de sus leyes fuera de su territorio, en la práctica algunas legislaciones logran proyectar sus efectos sobre actores y decisiones ubicados en otros países.

El poder que rebasa el derecho

Las llamadas leyes extraterritoriales producen efectos mucho más allá del territorio donde fueron aprobadas, no porque exista una norma internacional que les otorgue esa facultad, sino porque detrás de ellas opera una estructura de poder capaz de proyectar decisiones nacionales sobre gobiernos, empresas, instituciones financieras e incluso sistemas judiciales de otros países.

Para la doctora en ciencia política Silvina Romano, investigadora del Centro de Estudios Avanzados de la Universidad Nacional de Córdoba y del Observatorio Lawfare, limitar la discusión a la validez jurídica de estas disposiciones impide comprender el fenómeno en toda su dimensión. Las normas, sostiene, no actúan de manera aislada; su capacidad para producir efectos depende del poder económico, financiero, militar e institucional que respalda al Estado que las emite.

Aunque la Carta de las Naciones Unidas reconoce la igualdad soberana de los Estados como uno de los principios rectores del orden internacional, la evolución del sistema mundial ha estado marcada por profundas asimetrías de poder que condicionan la forma en que esas reglas operan en la práctica. Las diferencias económicas, militares y financieras entre las naciones han permitido que algunos países ejerzan una influencia internacional superior a la que formalmente les concede el derecho.

La investigadora considera que esa relación entre derecho y poder no responde únicamente a las decisiones de un gobierno en particular. Si bien, en la actualidad, administraciones como la de Donald Trump intensificaron el uso de sanciones económicas y otros mecanismos de presión internacional, el fenómeno obedece a una lógica institucional mucho más antigua que ha atravesado tanto gobiernos republicanos como demócratas.

El origen de esa arquitectura de poder suele ubicarse en la reconfiguración del sistema internacional ocurrida al término de la Segunda Guerra Mundial. La derrota de las potencias del Eje (Alemania, Italia y Japón) modificó el equilibrio geopolítico y consolidó a Estados Unidos como la principal potencia económica, financiera y militar del bloque occidental. Ese nuevo escenario no solo redefinió las relaciones entre los Estados, sino que dio paso a la construcción de instituciones llamadas a organizar el orden internacional de la posguerra.

En 1944, incluso antes de concluir la guerra, los acuerdos de Bretton Woods establecieron las bases del nuevo sistema financiero internacional. De ellos surgirían posteriormente el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, mientras que un año más tarde nacería la Organización de las Naciones Unidas. Sobre el papel, estas instituciones fueron concebidas para promover la cooperación internacional, la estabilidad económica y la solución pacífica de las controversias entre los Estados.

Sin embargo, el nuevo orden internacional también reflejó la distribución del poder surgida tras el conflicto. Estados Unidos concentraba cerca de la mitad de la producción industrial mundial, poseía las mayores reservas de oro del planeta y el dólar comenzó a consolidarse como la principal moneda de reserva internacional. Con el paso de las décadas, esa posición privilegiada convertiría al sistema financiero estadunidense en uno de los principales canales mediante los cuales podría proyectar posteriormente buena parte de sus decisiones económicas más allá de sus fronteras.

Es justamente en ese contexto donde la especialista sitúa el origen de las asimetrías que hoy permiten hablar de extraterritorialidad. A su juicio, el funcionamiento de la institucionalidad creada en la posguerra nunca estuvo completamente desligado de la correlación de fuerzas que la hizo posible. Aunque las reglas internacionales fueron concebidas para aplicarse de manera general, la capacidad real para influir en su interpretación y en su funcionamiento quedó estrechamente vinculada al peso político, económico y militar de las grandes potencias.

La consolidación de ese nuevo orden internacional también tuvo un impacto directo en América Latina. En el contexto de la Guerra Fría, la región adquirió un valor estratégico para Estados Unidos, que impulsó una red de instituciones, acuerdos multilaterales y mecanismos de cooperación orientados a contener la expansión del bloque socialista y preservar su área de influencia en el continente.

En ese periodo cobraron relevancia organismos como la Organización de los Estados Americanos (OEA), creada en 1948, y el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), firmado un año antes bajo el principio de que un ataque contra cualquiera de los Estados miembros debía considerarse un ataque contra todos. Aunque ambos instrumentos fueron presentados como mecanismos de cooperación hemisférica y defensa colectiva, su aplicación estuvo estrechamente vinculada a las prioridades estratégicas de Estados Unidos durante buena parte del siglo XX.

Para la doctora en ciencia política, ese entramado institucional permitió que la cooperación política, económica y militar coexistiera con mecanismos de influencia capaces de orientar decisiones dentro de los países latinoamericanos. La relación entre Estados Unidos y la región, sostiene, no puede entenderse únicamente a partir de episodios aislados o de la actuación de un gobierno en particular, sino como parte de una estrategia de largo plazo que ha combinado herramientas diplomáticas, financieras, jurídicas y de seguridad.

Uno de los cambios más significativos ocurrió en 1947, cuando el Congreso estadunidense aprobó la Ley de Seguridad Nacional (National Security Act). La legislación reorganizó el aparato de defensa e inteligencia mediante la creación del Consejo de Seguridad Nacional (NSC) y de la Agencia Central de Inteligencia (CIA), instituciones que desde entonces desempeñarían un papel central en la política exterior de Estados Unidos.

La Ley de Seguridad también transformó el concepto de seguridad nacional. Hasta entonces, la defensa de un Estado se entendía principalmente como la protección de su territorio frente a amenazas externas. A partir de ese momento, la seguridad estadunidense comenzó a incorporar intereses económicos, políticos y estratégicos ubicados fuera de sus fronteras, y así ampliar el margen de actuación del Estado más allá de su propio territorio.

Ese cambio doctrinal tendría consecuencias durante las décadas siguientes. La protección de mercados, inversiones, recursos estratégicos o gobiernos considerados aliados pasó a formar parte de los intereses nacionales de Estados Unidos, ello legitimó el desarrollo de instrumentos diplomáticos, financieros, económicos y de inteligencia destinados a preservar esos objetivos.

La investigadora Romano considera que ese proceso ayuda a comprender por qué las llamadas leyes extraterritoriales no constituyen un fenómeno aislado ni una innovación reciente. Forman parte, explica, de una concepción de la política exterior en la que el derecho deja de operar únicamente como un mecanismo para regular las relaciones entre los Estados y comienza a desempeñar un papel activo en la proyección del poder.

Lejos de desaparecer frente al ejercicio de la fuerza, las normas jurídicas acompañan ese proceso y contribuyen a dotarlo de legitimidad. “Siempre hay abogados detrás”, resume la investigadora al explicar que las grandes decisiones geopolíticas rara vez se presentan como simples actos de poder. Con frecuencia se apoyan en construcciones jurídicas, marcos regulatorios y fundamentos legales que buscan justificar decisiones previamente definidas desde el ámbito político.

Esa utilización del derecho como herramienta de política exterior no constituye una característica exclusiva de Estados Unidos. Sin embargo, la dimensión económica, financiera y militar alcanzada por ese país desde la segunda mitad del siglo XX le ha permitido proyectar con mayor eficacia los efectos de su legislación sobre actores ubicados fuera de su jurisdicción. El alcance internacional del dólar, el peso de su sistema financiero y su capacidad para influir en organismos multilaterales han reforzado esa posibilidad.

Bajo esa lógica, las leyes dejan de ser únicamente normas destinadas a regular la vida interna de un Estado y se convierten también en instrumentos capaces de respaldar objetivos estratégicos más amplios. Por tanto, la combinación entre poder económico, capacidad institucional y construcción jurídica es la que permite entender por qué determinadas disposiciones nacionales logran trascender las fronteras del país que las emite y producir efectos sobre gobiernos, empresas e instituciones de otras naciones.

Leyes que terminan cruzando fronteras

En el derecho internacional, ningún Estado puede legislar para otro. Ese principio deriva del reconocimiento de la soberanía nacional y establece que las leyes de un país solo pueden producir efectos dentro de su propio territorio. Sin embargo, la creciente interdependencia económica ha permitido que algunas disposiciones nacionales influyan, en los hechos, sobre decisiones adoptadas fuera de la jurisdicción del Estado que las emite.

Para el jurista Ruperto Patiño, esa es precisamente la diferencia entre la teoría jurídica y la realidad política. Las llamadas leyes extraterritoriales no obligan formalmente a otros gobiernos a modificar su legislación ni sustituyen el derecho interno de otros países. Su eficacia descansa en otro mecanismo: establecen consecuencias para quienes decidan mantener determinadas relaciones comerciales, financieras o económicas que Estados Unidos considera contrarias a sus intereses.

El funcionamiento de ese mecanismo puede observarse con claridad en la Ley Helms-Burton, promulgada por Estados Unidos en 1996 para endurecer el embargo económico contra Cuba. La legislación fue aprobada después del derribo de dos avionetas de la organización Hermanos al Rescate por parte de la Fuerza Aérea cubana, un episodio que reforzó las presiones internas para endurecer la política estadunidense hacia la isla.

Además de fortalecer las restricciones comerciales ya existentes, la ley incorporó disposiciones que intentaban producir efectos fuera del territorio estadunidense. Su punto más controvertido fue el Título III, que autoriza a ciudadanos estadunidenses a presentar demandas ante tribunales de ese país contra personas o empresas extranjeras que, presuntamente, “trafiquen” con propiedades nacionalizadas por el gobierno cubano tras la Revolución de 1959.

En la práctica, ello significa que una empresa española, canadiense o mexicana podría enfrentar un litigio en tribunales estadunidenses por realizar inversiones en un hotel, un puerto o cualquier otro inmueble construido sobre terrenos que, décadas atrás, fueron nacionalizados por el Estado cubano. No se trata de que esos países reconozcan la jurisdicción de Estados Unidos, sino de que las compañías involucradas deben valorar los riesgos económicos y legales que implica mantener esas inversiones.

La disposición provocó un amplio rechazo internacional. Canadá y la Unión Europea consideraron que el Título III pretendía extender la jurisdicción estadunidense sobre empresas sujetas a sus propias legislaciones nacionales. Debido a esas tensiones diplomáticas, distintos gobiernos de Estados Unidos suspendieron durante más de dos décadas su aplicación. Sin embargo, en 2019 la administración de Donald Trump decidió activarlo plenamente.

Para el académico de la UNAM, casos como éste muestran que la eficacia de estas leyes no depende de que otro Estado reconozca su validez jurídica. Su verdadero alcance radica en la capacidad de Estados Unidos para condicionar decisiones económicas mediante el peso de su mercado y de su sistema financiero.

El especialista lo ilustra con un ejemplo hipotético. Si el Congreso estadunidense aprobara una ley que prohibiera el acceso a su mercado a las empresas que mantengan relaciones comerciales con China, ningún país estaría jurídicamente obligado a cumplir esa disposición. Sin embargo, cada empresa tendría que decidir qué le resulta más conveniente: conservar sus vínculos con el mercado chino o mantener el acceso a la economía más grande del mundo.

Formalmente, la decisión seguiría siendo voluntaria. En los hechos, explica el abogado, estaría condicionada por el costo económico de perder inversiones, financiamiento, acceso al sistema financiero estadunidense o millones de consumidores. Es precisamente en esa diferencia donde opera la llamada extraterritorialidad.

Más que imponer directamente su legislación sobre otros Estados, estas normas aprovechan la posición económica, financiera y comercial de quien las emite para modificar conductas fuera de su territorio.

Extraterritorialidad como herramienta de política exterior

A lo largo de las últimas décadas, Estados Unidos ha desarrollado distintos instrumentos jurídicos, financieros, económicos e institucionales que le permiten proyectar decisiones adoptadas dentro de su territorio sobre actores ubicados en otros países. Más que mecanismos independientes, forman parte de una estrategia que combina normas jurídicas, poder económico y política exterior para ampliar el alcance de sus intereses más allá de sus fronteras.

Uno de los ejemplos más visibles de esa capacidad es la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC, por sus siglas en inglés), organismo dependiente del Departamento del Tesoro de Estados Unidos encargado de administrar los programas de sanciones económicas y financieras del gobierno estadunidense.

A diferencia de las sanciones aprobadas por organismos multilaterales como el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, las medidas administradas por la OFAC derivan exclusivamente de la legislación y de órdenes ejecutivas estadunidenses. Sin embargo, debido al peso del dólar en la economía mundial y al papel central que desempeña el sistema financiero de Estados Unidos en el comercio internacional, sus efectos suelen extenderse mucho más allá de ese país.

Cada vez que la OFAC incorpora a una persona, empresa o institución a su lista de sanciones, bancos, aseguradoras, intermediarios financieros y compañías de distintos países suelen suspender operaciones con los involucrados para evitar restricciones que comprometan su acceso al mercado estadunidense o al sistema financiero basado en dólares.

En la práctica, ello permite que decisiones adoptadas por autoridades estadunidenses condicionen operaciones realizadas en otras jurisdicciones, aun cuando los actores involucrados no hayan infringido la legislación de sus propios países.

Para la doctora Romano, este tipo de mecanismos demuestra que la extraterritorialidad no siempre se manifiesta mediante leyes que producen efectos fuera del territorio estadunidense. También puede expresarse a través de instrumentos administrativos, financieros o regulatorios capaces de modificar decisiones económicas y políticas sin necesidad de imponer formalmente obligaciones jurídicas a otros Estados.

La especialista sostiene que la proyección internacional de Estados Unidos tampoco puede entenderse únicamente a partir de las sanciones económicas. A lo largo de las últimas décadas, explica, Estados Unidos ha construido una amplia red de instituciones, acuerdos bilaterales, programas de cooperación y mecanismos de asistencia que han acompañado sus prioridades estratégicas en distintas regiones del mundo.

En ese entramado participan organismos multilaterales, agencias de cooperación, programas de desarrollo, esquemas de capacitación para funcionarios públicos, cuerpos policiales y operadores judiciales, además de iniciativas dirigidas a organizaciones de la sociedad civil. La cooperación internacional, por sí misma, subraya la investigadora, no constituye un problema; por el contrario, ha permitido avances importantes en materia científica, educativa, tecnológica y humanitaria.

La discusión surge cuando esos mecanismos dejan de responder exclusivamente a objetivos de cooperación y comienzan a utilizarse para orientar reformas institucionales, fortalecer determinados actores políticos o influir en la definición de políticas públicas dentro de otros países bajo argumentos vinculados con la democracia, el desarrollo o la seguridad.

Desde esa perspectiva, la influencia internacional no depende únicamente de la capacidad económica o militar de una potencia. También descansa en la posibilidad de construir consensos, establecer estándares internacionales y promover determinados modelos institucionales que terminan incorporándose a las estructuras políticas y jurídicas de otros Estados.

La doctora advierte que América Latina ha sido escenario de la combinación de instrumentos económicos, financieros, jurídicos, diplomáticos y de seguridad que, al actuar de manera simultánea, han permitido a Estados Unidos mantener una presencia constante sobre asuntos considerados de interés estratégico.

La disputa por la soberanía

Durante buena parte del siglo XX, la influencia de las grandes potencias sobre otros países solía asociarse con invasiones, intervenciones militares, ocupaciones territoriales o golpes de Estado. Sin embargo, la evolución del sistema internacional ha ampliado considerablemente ese repertorio. Hoy, una parte importante de esa capacidad de influencia se ejerce mediante mecanismos jurídicos, financieros, comerciales e institucionales que permiten proyectar decisiones nacionales mucho más allá de las fronteras del Estado que las adopta.

En ese escenario, México ocupa una posición particularmente relevante. La profunda integración económica con Estados Unidos, consolidada durante más de tres décadas mediante el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC), las cadenas regionales de suministro y una amplia cooperación en materia de seguridad han convertido la relación bilateral en uno de los espacios donde con mayor claridad pueden observarse las tensiones entre soberanía e interdependencia.

La capacidad de Estados Unidos para imponer sanciones financieras, restringir el acceso a su mercado o condicionar operaciones realizadas en dólares demuestra que la influencia internacional ya no depende exclusivamente del uso de la fuerza. En un contexto de economías profundamente integradas, decisiones adoptadas por autoridades estadounidenses pueden modificar el comportamiento de instituciones financieras, empresas privadas o actores económicos establecidos en otros países sin necesidad de alterar formalmente sus ordenamientos jurídicos.

Ese fenómeno también se refleja en ámbitos como la cooperación judicial, el intercambio de información financiera, los programas de combate al lavado de dinero o las investigaciones transnacionales relacionadas con la delincuencia organizada. Aunque estos mecanismos responden, en muchos casos, a acuerdos suscritos entre ambos países y a objetivos compartidos, también evidencian el grado de interdependencia que caracteriza actualmente la relación bilateral y la capacidad que tienen determinadas decisiones estadunidenses para producir efectos dentro del territorio mexicano.

Para el doctor en derecho, esa realidad no modifica el principio jurídico sobre el que descansa el derecho internacional. Ningún Estado puede extender válidamente la vigencia de su legislación sobre otro. Lo que ocurre, explica, es que la posición económica y financiera de Estados Unidos le permite generar incentivos y restricciones que terminan condicionando decisiones adoptadas fuera de su jurisdicción, sin que ello implique el reconocimiento formal de una autoridad superior sobre otros Estados.

La especialista Silvina Romano coincide en que el debate rebasa el ámbito estrictamente jurídico. Desde su perspectiva, el problema no radica únicamente en la existencia de determinadas leyes o programas de sanciones, sino en la estructura de poder que permite que esas herramientas produzcan efectos internacionales. Más que decisiones aisladas, sostiene, forman parte de una política de Estado que durante décadas ha combinado instrumentos económicos, financieros, jurídicos, diplomáticos e institucionales para preservar la influencia estadunidense sobre regiones consideradas estratégicas.

Las leyes extraterritoriales trascienden el ámbito de una discusión estrictamente jurídica. Más que un debate sobre el alcance de determinadas normas nacionales, ponen de manifiesto cómo el ejercicio del poder internacional ha incorporado instrumentos económicos, financieros, comerciales e institucionales capaces de producir efectos más allá de las fronteras del Estado que los crea. En ese contexto, la soberanía deja de entenderse únicamente como el control sobre un territorio y se convierte también en la capacidad de los Estados para preservar márgenes de decisión frente a estructuras de poder que operan a escala global.

Sin embargo, esa transformación no ha desplazado los principios sobre los que se construyó el derecho internacional contemporáneo. La igualdad soberana de los Estados y el derecho de los pueblos a la libre determinación, reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas y desarrollados posteriormente en diversos instrumentos internacionales, continúan como el fundamento jurídico de las relaciones entre las naciones. Su vigencia recuerda que ningún Estado puede atribuirse legítimamente la facultad de decidir el destino político, económico, social o cultural de otro.

La tensión entre esos principios y las nuevas formas de ejercer influencia constituye uno de los grandes desafíos del siglo XXI. Si el poder ha encontrado mecanismos cada vez más sofisticados para trascender las fronteras, la defensa de la soberanía también exige fortalecer las capacidades institucionales de los Estados, diversificar sus relaciones internacionales y preservar el derecho de los pueblos a decidir libremente su propio desarrollo. Porque, aunque las formas de ejercer poder hayan cambiado, el principio que dio origen al derecho internacional permanece vigente: corresponde a los pueblos, y no a poderes externos, determinar libremente su futuro.

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