Enrique Carpizo*
Al parecer, las condenas internacionales dadas a México en los casos Castañeda Gutman; Rosendo Radilla Pacheco; Rosendo Cantú; Cabrera García y Montiel Flores; Fernández Ortega y otros; y González y otras no serán las únicas que evidencien su falta de proactividad en favor de la dignidad humana. El clima político de la nación está incrementando la existencia de mayores reclamos sociales que no encuentran respuesta eficaz en nuestro país. Los vicios en la procuración e impartición de justicia –de incesante incremento– hacen un campo fértil para la violación de derechos humanos. No obstante, cuando México es condenado a nivel internacional, las víctimas inician todo un calvario con relación al cumplimiento de la sentencia y, muchas veces, la responsabilidad del funcionario involucrado queda impune.
Sabemos que México es la nación condenada. Y, acorde con el sistema de gobierno que ostentamos, es necesario analizar si la violación proviene de una autoridad federal, estatal, municipal o del Distrito Federal, incluidas sus delegaciones.
Reitero, desde el punto de vista externo –esto es de la parte actora y de la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos–, es evidente que el Estado condenado es el que debe cumplir la sentencia, pero la gestión gubernamental se enfrenta a la carencia de lineamientos efectivos que permitan acatar la condena, demorándose el cumplimiento con base en la confusión que provoca la falta de interés en legislar sobre el tema.
La problemática descrita permite una dilación injustificada de días para la identificación de las autoridades que deben afrontar acciones y gastos tendentes al cumplimiento. Recordemos que se trata de una situación que involucra el destino de recursos económicos, por lo que la ausencia de normas podría generar cumplimiento parcial de las condenas externas y, de paso, mantener la impunidad de los funcionarios responsables de la violación. Mientras ese panorama no se detenga, se mantendrán los atentados a los derechos y libertades en el actuar más diverso de las autoridades y de los ciudadanos: bajo el argumento de “no te preocupes, el Estado paga, ya tenemos línea” o “si lo atropellas, más vale que lo mates a mantenerlo de por vida”. Pongamos un ejemplo limitado a nuestro entorno.
Las principales fuerzas políticas del país residen en el Partido Revolucionario Institucional (PRI), en el Partido Acción Nacional (PAN) y en el Partido de la Revolución Democrática (PRD). Existen otras agrupaciones, pero ninguna de ellas cuenta con un gobernador o jefe del Distrito Federal emanado de su gremio, sino de coaliciones, en cuyo caso será el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) unido al PRI, entre otras fórmulas de combinación similares.
Bajo ese abanico de posibilidades, la nación ostenta una federación que es atendida por militantes de uno de esos partidos. Sé que cuando la persona toma protesta del cargo público conferido –en teoría– ya no representa al partido del que proviene, pero lo cierto es que continúa afiliado a él y se presume su inclinación e ideología política. Así, los órganos pertenecientes a la federación o a los estados de la República Mexicana, incluido el Distrito Federal y sus delegaciones, son encabezados por miembros del PRI, algunos gobiernos estatales por gente del PRD, también del PRI o del PAN, y a nivel municipal hay una mezcla parecida en cuanto al tipo de militante que está al frente de las instituciones de gobierno.
Como se sabe, la federación mexicana, sus estados, los municipios, el Distrito Federal y sus delegaciones, tienen a cargo diversas instancias o comités de mando, pero el problema con relación al cumplimiento de una condena es que no existen reglas claras que determinen cuál de esos órganos debe realizar el pago y las acciones tendentes a cumplir con el fallo. Al respecto, existen discrecionalidad y acuerdos no del todo idóneos que, entre otras cosas, dejan impune la responsabilidad del servidor público y, tácitamente, fomentan la idea del “no pasa nada; es más, si pasa, no pagamos nosotros, paga el Estado”.
Desde un punto de vista político, la federación priísta opinaría: fue una entidad panista donde se realizaron los actos que motivaron la condena, entonces que sea ese Estado el que pague. Un Estado panista podría decir: fue un municipio perredista o priísta, que sea él quien afronte la indemnización. Y tanto la localidad como el municipio dirán: condenaron al país, esto es a la nación y el asunto también fue, en su momento, de la competencia de instancias federales, entonces que pague la federación o que sea responsable solidario (sin soslayar argumentos similares tratándose del Distrito Federal y sus respectivas delegaciones).
Estoy consciente de que las hipótesis citadas no son obstáculo para cumplir una condena. Cierto, pero la inexistencia de reglas adecuadas hace más complejo su acatamiento. Es sabido que el Estado logra, por lo general, un acuerdo semieficaz para acatar las sentencias internacionales, mas no significa que a la federación, a un estado, a un municipio, al Distrito Federal, a sus delegaciones o a la sociedad no les interese allegarse de elementos para saber e informar si la violación proviene de alguno de los tres poderes del Estado u órganos constitucionales autónomos, aunque ello conduzca a una trama similar… Insisto, no estoy en contra de que se investigue quién o quiénes fueron los autores materiales o intelectuales del atentado a la dignidad humana; mi postura consiste en demostrar la importancia de regular tiempos y etapas con el objeto de privilegiar el acatamiento a la condena e inmediatamente después el enjuiciamiento en general o, inclusive, patrimonial de los funcionarios responsables, según sea el caso.
De no atenderse ese panorama, se podría obstaculizar el cumplimiento expedito de las sentencias que condenan al país. Reitero, a nivel internacional no hay duda: México debe cumplir; pero a nivel interno pudieran presentarse un sin número de hipótesis similares a las anotadas que pueden moderarse o evitarse a partir de una ley general que desarrolle cuando menos los siguientes puntos:
a) Un comité con facultades eficientes para el cumplimiento de sentencias o medidas cautelares provenientes de instancias internacionales;
b) Facultar a ese comité para solicitar opiniones consultivas a la Suprema Corte de Justicia de la Nación o a la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre casos que lo requieran o para prevenir conflictos interpretativos. Esta idea es extensiva a los ombudsman del país u organizaciones legitimadas en asuntos trascendentales;
c) Obligación de los tres niveles de gobierno, incluido el Distrito Federal y sus delegaciones, de prever un fondo para el pago de indemnizaciones nacionales e internacionales;
d) Registro de instancias y funcionarios involucrados en la violación a derechos humanos.
Esta opción limita que la sociedad, por omisión del Estado, tome represalias o acciones en contra de aquellos que considera violadores de derechos humanos o intereses económicos de una población, pues el Estado estaría identificando a las personas involucradas para, en su caso, proceder a sancionarlos o inhabilitarlos sin violación al debido proceso. El caso de Baja California, México, es interesante, pues un sector de la sociedad difundió la fotografía, el nombre y el apellido –mediante espectaculares– de exfuncionarios que autorizaron actos o leyes que, al parecer de la ciudadanía afectada, violaron el principio de equidad tributaria.
e) Responsabilidad patrimonial solidaria para el caso de autoridades inmiscuidas o reincidentes; y
f) Plazos reducidos y eficaces para cumplir las medidas cautelares y condenas internacionales.
Sin una acción legal o constitucional concreta para atender y mitigar las problemáticas mencionadas, que son de configuración inminente, el tema de las condenas internacionales, las medidas precautorias, el cumplimiento de ambas y la responsabilidad de los servidores públicos involucrados seguirán siendo temas pendientes en la adecuada contextualización del país con el sistema protector de los derechos humanos. México no puede seguir desahogando el cumplimiento de las condenas internacionales con buena voluntad y sin reglas claras. Lo primero es aceptable. Lo segundo, muy cuestionable.
Con una regulación efectiva respecto al órgano que debe velar por el cumplimiento de las recomendaciones, sentencias y medidas cautelares, se inaugura una institución con credibilidad basada en el desempeño ético de la persona que analiza el caso y dice cuál será la dependencia que debe cumplir por tener elementos y recursos suficientes para ello, sin evadir un estudio que determine el nombre y apellido de los funcionarios responsables de la violación.
También se tendría la oportunidad de regular la existencia de opiniones consultivas, con el afán de evitar resoluciones como la emitida por la Corte de Justicia en un expediente mal denominado Varios, la cual, materialmente constituyó un límite llevado al extremo que, por más de 1 año, impidió los efectos vinculantes de la jurisprudencia interamericana emanada de asuntos donde México no fue parte.
Lo anterior no obstaculiza que las condenas, las recomendaciones u opiniones internacionales sean susceptibles de ser analizadas a nivel interno, pues la nación tiene la obligación de hacerlo, pero a través de un órgano especializado en optimizar la materia del cumplimiento e informar sobre los responsables de los atentados a la dignidad humana. De eso depende la credibilidad y seriedad del Estado mexicano en el reconocimiento y salvaguarda de nuestros derechos y libertades.
*Profesor de amparo e investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México
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Contralínea 369 / 20 – 26 enero 2014
